國土資源部規劃司副司長董祚繼談宏觀調控背景下的用地預審工作

    建設項目用地預審制度的産生和發展，與國家從嚴土地管理的決策密切相關。建設項目用地預審首次在中央正式文件中提出是1997年，也就是那份被喻為“土地管理治本之策”的中央1997年11號文件。文件明確提出，在建設項目可行性研究報告評審階段，土地管理部門就要對項目用地進行預審。

    在1998年修訂的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，建設項目用地預審以法的形式規定下來。2001年，國土資源部出臺《建設項目用地預審管理辦法》，即國土資源部7號令，對建設項目用地預審的原則、依據、範圍、內容、權限、程序、效力等作出詳細規定，建設項目用地預審制度正式建立。

    2004年10月，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》的出臺，進一步改變了預審的命運。根據《決定》和國家投資體制改革的要求，國土資源部對原來的預審辦法進行了修訂，出臺部27號令，也就是現行《建設項目用地預審管理辦法》，進一步強化了預審制度，提出了加強預審管理的重要措施。

    在建設項目審批、核準、備案階段，國土資源管理部門通過對建設項目用地進行審查，為項目立項審核發放第一張通行證。建設項目用地預審，是用地審批的第一道“閘門”。在土地參與宏觀調控的大背景下，用地預審的作用更顯重要。

    記者走訪時，談起預審這個話題，作為主抓這項工作的負責人之一，國土資源部規劃司副司長董祚繼的語氣和目光中，都明顯地透露出一種緊迫感。

    2005年僅國土資源部就受理預審項目近600個，從2004年到現在，共有100多個項目被用地預審卡在門外，使有保有壓的供地政策落到實處

    記者：作為一項新的制度，建設項目用地預審的規定從出臺到實施不過幾年時間。但是近年來，隨著宏觀調控的不斷深入，用地預審頻頻進入人們的視野。在用地審批中，預審究竟起著怎樣的作用？

    董：預審不僅是審批建設用地的第一個環節，而且是審批或核準建設項目的先決條件，起著控制建設項目與用地第一道“閘門”的作用。依據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（即國發28號文件）修訂的《建設項目用地預審管理辦法》明確規定，項目建設單位向發展改革等部門申報核準或審批建設項目時，必須附國土資源部門預審意見；凡不符合土地利用總體規劃，沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目預審；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批准建設項目，不得批准農用地轉用、土地徵收，不得辦理供地手續。

    這樣的職能決定了預審是落實土地政策參與宏觀調控的一個重要手段。近年提出的土地政策參與宏觀調控，其中很重要的手段是規劃、計劃和預審，而預審又是以規劃和計劃為依據的，所以就進一步發揮了規劃和計劃的作用。目前我國土地利用規劃實施管理制度主要由三項基本制度構成：一是年度計劃。這是一個總量的控制，包括用地結構的控制和用地區域佈局的控制。但是具體到土地利用項目的控制，主要靠第二項制度，即用地預審。它主要關係到對具體項目是否符合規劃、是否符合國家産業政策、是否符合用地標準等項的審核。三是農用地轉用審批的規劃審查，主要是審核預審意見是否落實。因此，預審是在具體項目這個微觀層面，從落實土地用途管制的角度保障規劃的實施。

    記者：實際執行過程中，用地預審的“閘門”作用是否能得到保證？

    董：從2004年到現在，國土資源部在預審環節中，共有100多個項目因不符合有關政策規定沒有通過預審。預審已成為落實國發28號文件最有力的手段之一，有力地支撐了宏觀調控。同時，各級國土資源部門也積極採取措施，嚴把建設用地預審關，在預審階段主動與有關部門聯絡，嚴格審查新上項目是否符合國家産業政策、環境保護等有關規定。對不符合國家供地政策，不符合土地利用總體規劃，沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，堅決不予通過。相當一部分不合理的建設項目得到了抑制，還有一批項目調整了選址，壓縮了規模。

    現在大多數項目都按規定進行了用地預審，但相當一部分預審還停留在形式上。有些項目雖然經過了預審，但在用地中又被隨意調整，預審的權威性受到挑戰

    記者：預審作為用地審批的第一道“閘門”，對項目落地有著至關重要的把關作用。但據了解，一些地方的用地預審流於形式，並沒有真正起到“關口”的作用。我們應該怎麼看待這種現象？

    董：用地預審開展以來，收到了很明顯的效果。許多地方利用這個手段卡住了不少不符合國家産業政策的項目，在社會上産生了較大的影響，現在用地預審已經引起地方政府的高度重視。但是在實際工作中，也存在一些比較突出的問題。

    一是一定程度上存在著預審重形式、輕實質的傾向。應該説現在大多數地方、大多數項目都按規定進行了預審，但是相當一部分還停留在形式上。也就是説，預審在某種程度上還沒有真正起到把關的作用。比如説選址，選什麼地方？往往是企業先提出來了，或者是城市規劃等部門先定了，國土資源部門再去審核。雖然也有調整的餘地，但畢竟比較被動。比如説用地的規模，多大合適？許多地方的預審主要是看是否符合規劃、是否有計劃指標、是否符合産業政策，但是對於用地規模本身是大是小、是否合理，缺乏實質性的審查把關。又比如説建設項目要佔用一部分農用地特別是耕地，因此需要補充一部分耕地，那麼補充耕地的地點、面積、質量是否可靠，預審是否做到了嚴格審核，從目前來看，相當一部分預審還做不到這一點，往往是“紙上談兵”，缺乏實地的調查論證。

    二是有的項目預審滯後。一部分項目是在城市規劃部門的選址意見書出來以後再去搞用地預審，雖然是在項目立項審批之前，但還是被動。人家已經選好了地方，甚至把面積都劃出來了，國土資源部門再去履行一下手續。還有一些項目，當然是比較少見的，就是某些領導干預的項目，項目都批了，發現沒有履行預審手續，再回過頭補辦一下。這就削弱了預審的控製作用。

    三是預審的權威性和嚴肅性有待提高。有些地方，包括報國務院審批的項目，預審過後，用地調整的幅度很大。有的用地總規模不但沒有減少反而增加了，有的增加了耕地佔用，有的甚至還大大增加了基本農田佔用。有的在通過預審之後明顯改變了項目的線路和建設方案。這些問題必須引起高度重視。經過預審，佔地規模、選址、補充耕地以及基本農田等基本上就確定了，到正式報批用地的時候不應該有顯著的變化。也有些地方預審過後，自行修改規劃。通過修改規劃，首先把基本農田抹掉了。這樣帶來的一個嚴重後果是，你不知道用地審批的時候他佔了多少基本農田。

    四是預審的覆蓋面不足。這裡要特別指出的是，在國務院和國務院有關部門審批核準項目之前，國土資源部做到了所有項目都進行用地預審。但是從地方來看，確實也存在該預審的沒有預審，有的在項目審批時再來履行一下預審程序，走走形式；有的甚至走形式也不好好走。

    記者：那麼，到底是什麼原因導致出現上述這些問題呢？

    董：預審出現的問題，有多種原因。用地預審總的來説還是個新生事物，出現才幾年，過去的慣性做法還在起作用。很多人報批項目時忽略了預審這個程序。有的地方政府在批項目的時候只求快，越快越好，根本沒有考慮預審這個環節，到報批用地的時候才發現沒有進行用地預審，於是再去補做。

    也有故意越過的。這是指導思想上的問題。因為項目有問題，或者不符合規劃，或者不符合國家産業政策，“做賊心虛”，不希望用地預審過早介入，對項目産生影響。有些地方，項目來了，政府領導先領著開發商去轉一圈，開發商説哪塊地好就是哪塊地，回頭再來要求國土資源部門履行預審手續。這種以犧牲資源來求發展的錯誤做法，是繞過預審關的根本原因。

    記者：據有關方面反映，有時候預審工作時間拖得太長，還有的過細過嚴，已經達到徵地審核程度。這是否也是造成建設單位規避用地預審的一個原因？

    董：預審工作也確實需要提高效率。比如一些線形工程，跨省的鐵路、公路等，是分段來進行預審的，一省一段，甚至還有分得更細的，由於各省的要求不一樣，往往不能協調開展，容易對項目施工造成延誤。另外也加大了預審工作量。再有就是審查過細過嚴。有些地方在預審階段，把報批用地的一些工作都提前做了，比如説補償、安置等，這就超出了預審的職能，加大了預審的難度，也給建設單位帶來了麻煩。因為在預審階段，項目能不能上還沒有最終確定，只能在用地的選址合理性、規模合理性和補充耕地能否落實等方面對土地利用的合法性、合規性和合理性把關。因為這些原因，可能導致某些項目規避預審程序。

    另外，預審制度畢竟剛剛實施幾年時間，現在還缺少專業的機構和專業的人員。從事預審的人員也沒有進行資質管理，還保證不了預審人員的基本素質。預審沒有一個專門的經費渠道，有關管理辦法、技術規範還不夠完善，一定程度上也影響了預審工作的質量。

    從長遠看，用地預審作為嚴格土地管理的一項基本制度，需要不斷強化，在土地參與宏觀調控中的作用也將進一步顯化

    記者：針對用地預審中存在的問題，有沒有加強和改進的措施？

    董：幾年來，建設項目用地預審從無到有，不斷發展。但在加強宏觀調控和改革投資體制的新形勢下，預審管理還存在工作介入滯後、工作深度不夠、覆蓋面有限、預審效力不足等問題，必須進一步加強。

    從近期看，一是要擴大預審覆蓋面。做到具體建設項目需要佔用土地利用總體規劃確定的城市建設用地範圍內外的土地，都要進行用地預審。也就是説，所有建設用地項目必須進行預審，既包括非農業建設項目，也包括農業建設項目。

    二是要正確把握預審時機。城市規劃區內的項目應該在規劃選址意見書出來之前就介入。對於城市規劃區之外的項目，也應該盡可能地提前，而不能等到建設單位把所有用地都定下來之後再來進行。

    三是要加強實質性審查。加強對選址、佔地規模、補充耕地、佔用基本農田等前期工作的論證。今後凡是由部裏預審的項目，超過一定規模的，我們要組織有關專家到實地進行調查論證。只有經過專家論證的才能進入預審程序。

    四是要強化預審的嚴肅性、權威性。如果進行了實質性預審，佔地規模、選址、補充耕地以及基本農田等基本上就應該確定了，到正式報批用地的時候不應該有明顯的變化。如果有，一定要説明原因。調整幅度大的，要重新進行預審。

    預審工作效率也要提高。比如説，對於跨省的線形工程，以後要加強組織和協調。如就這個項目成立一個小組，來統一要求、協調進度。不屬於用地合理性的要求，不要放在預審階段。

    還有一些問題要加緊研究。例如對獨立選址的項目和城市分批次的項目，怎麼針對它們的特點來分別進行預審。城市分批次的項目現在是讓城市所在的地方政府進行預審。有一個問題，就是怎樣從總體上控制一個城市年度的用地規模，預審在其中怎麼發揮作用。另外，對於省裏批准的，要到國務院報批用地的這部分項目，就是批准立項和批准用地不是同一級政府的，怎樣加強和改進預審，也是我們要進一步思考的。

    記者：據了解，部里正在深入研究土地審批制度改革，預審這項制度將會朝著怎樣的方向發展？

    董：從長遠看，預審作為實施土地利用總體規劃的一項基本制度，肯定是要強化的，在土地管理工作中的地位也要進一步強化。改革土地審批制度，我們認為要加強預審這個環節。改革要強化前期工作，減少後期審批的環節。預審是落實規劃和計劃的重要保障，是屬於加強宏觀管理這個範疇的。將來還要通過立法，來進一步鞏固預審的地位，明確預審的要求，規範預審的做法。同時進一步研究改革預審管理方式，強化科學、民主決策，建立起公開、透明的用地預審管理制度。（記者 田春華）