《國務院關於發展城市社區衛生服務的指導意見》
配套文件解讀
為深化城市醫療衛生體制改革，推進城市社區衛生服務工作，緩解群眾看病難、看病貴問題，2006年2月，國務院印發《關於發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發[2006]10號，以下簡稱《指導意見》），進一步明確了發展城市社區衛生服務的指導思想、基本原則和工作目標，提出了一系列行之有效的政策措施。為切實貫徹落實《指導意見》精神，完善社區衛生服務各項政策措施，2006年上半年以來，中編辦、發展改革委、人事部、財政部、衛生部、勞動保障部、中醫藥局等部門先後制訂了《關於促進醫療保險參保人員充分利用社區衛生服務的指導意見》、《關於在城市社區衛生服務中充分發揮中醫藥作用的意見》、《關於公立醫院支援社區衛生服務工作的意見》、《關於城市社區衛生服務補助政策的意見》、《關於印發城市社區衛生服務中心、站基本標準的通知》、《關於加強城市社區衛生人才隊伍建設的指導意見》、《關於印發〈城市社區衛生服務機構管理辦法（試行）〉的通知》、《關於加強城市社區衛生服務機構醫療服務和藥品價格管理意見的通知》、《關於印發〈城市社區衛生服務機構設置和編制標準指導意見〉的通知》等9個配套文件，進一步細化《指導意見》提出的有關政策措施，為加快推進城市社區衛生服務工作提供了有力的制度保障。為便於公眾更好地了解《指導意見》配套文件的主要內容，衛生部對相關文件進行了解讀。
一、關於社區衛生服務機構的主要服務功能
《指導意見》提出，社區衛生服務機構提供公共衛生服務和基本醫療服務，具有公益性質，不以營利為目的。2006年6月，衛生部、中醫藥局制訂《城市社區衛生服務機構管理辦法（試行）》，明確了社區衛生服務機構應承擔12項公共衛生服務任務，包括健康教育、傳染病、慢性病防治、計劃免疫、婦幼保健、老年保健、康復、計劃生育技術指導等。這些公共衛生服務主要由政府財政提供資金，免費向居民提供。社區衛生服務機構承擔的基本醫療服務主要是“小病”、“常見病”、“多發病”，對於限于技術和設備條件難以安全、有效診治的疾病，應及時轉診到上級醫療機構。
二、關於構建以社區衛生服務為基礎的城市衛生服務體系
城市衛生服務體系改革的方向是堅持以社區衛生服務為基礎，建立社區衛生服務機構與醫院及預防保健機構分工合理、密切協作的制度。社區衛生服務定位在“小病”醫療，對沒有能力診治的疾病及時轉到大醫院就診。醫院收治的有關病人在康復期也應根據情況轉回社區護理。這種雙向轉診的制度，既可以有效利用醫療資源，減輕大醫院門診壓力，又可以減輕群眾的經濟負擔，真正讓老百姓受益。大醫院要逐步減少常見病門診服務，集中精力診治疑難重症，開展臨床科研，培養醫學人才，對社區衛生服務機構提供技術指導和培訓。疾病預防控制中心、婦幼保健機構對社區衛生服務機構要提供業務指導和技術支持，開展人員培訓，提高社區的防病保健能力。衛生部、中醫藥局2006年6月印發《關於公立醫院支援社區衛生服務工作的意見》，要求公立醫院應有計劃的安排具備相應工作資歷和有關專業知識的衛生技術人員，定期或不定期地到社區衛生服務機構出診、會診並進行技術指導，接收、安排社區衛生服務機構的衛生技術人員、管理人員到本醫療機構進修、學習。同時，該意見還要求公立醫院和社區衛生服務機構積極探索建立定點協作關係和雙向轉診制度。
三、關於利用現有衛生資源發展社區衛生服務
目前，城市優質衛生資源相對集中在大中型醫院，而貼近群眾、方便群眾的社區衛生資源短缺。因此，衛生資源配置的合理調整對發展社區衛生服務至關重要。要立足於調整現有衛生資源，強化社區衛生服務的資源配置，提高質量，增加數量，轉變服務模式。對於存量資源不足的，再輔以改擴建和新建。要堅持政府主導，實行政府調控與市場配置衛生資源相結合，加快調整城市衛生資源步伐。一是打破醫療機構隸屬關係，實施區域衛生規劃，合理配置醫療衛生機構、床位、設備，不符合規劃要求的堅決不允許建設、購置。二是目前政府所屬的一級醫院和部分二級醫院以及國有企事業單位所屬的基層醫療機構，要逐步改制為社區衛生服務機構，市轄區政府原則上不再開辦醫院。三是現有衛生資源不足的，當地政府要加大投入或引導社會力量興辦。四是近幾年政府新增城市衛生投入重點用於發展社區衛生服務。五是結合城市規劃建設，特別是抓住舊城改造時機，及時調整衛生資源佈局。同時，嚴格執行準入制度，新設立的社區衛生服務機構必須按照統一的標準建設，配備合格的設備和人才；對不具備條件、不符合標準、沒有合格人才的醫療衛生機構堅決不予準入。
四、關於社會力量參與舉辦社區衛生機構
社區衛生服務網絡既包括社區衛生服務中心、站，也包括護理院、診所、醫務所（室）等其他基層醫療機構。發展社區衛生服務以社區衛生服務中心建設為主，政府一般按3－10萬人或者街道辦事處範圍規劃設置社區衛生服務中心。在中心難以覆蓋的區域，根據居民需要設立社區衛生服務站或增設社區衛生服務中心。各地經濟社會發展水平不平衡，具體體制需要因地制宜。就全國而言，社區衛生服務中心應以公立為主，確保公共衛生和基本醫療服務的穩步開展，並對城市基層的醫療衛生服務發揮引導、調控和示範作用，社區衛生服務站可以採取多元化舉辦模式。社會力量可以參與舉辦社區衛生服務中心、站，也可以舉辦診所、門診部等其他基層醫療機構以及醫院。社區衛生服務中心、站承擔公共服務職能，屬於非營利性醫療機構，社會力量參與舉辦也不能以營利為目的，所投入的資金和收支節余只能用於對居民的社區衛生服務。政府對社會力量舉辦的社區衛生服務機構所承擔的公共衛生服務任務將予以合理補償。
五、關於舉辦社區衛生服務機構需要具備的條件
舉辦社區衛生服務機構應符合當地的社區衛生服務機構設置規劃和社區衛生服務機構的基本設置標準，遵守社區衛生服務機構運行管理的有關規定。衛生部、中醫藥局2006年6月印發《城市社區衛生服務中心、站基本標準》。在人員方面，要求每個社區衛生服務中心至少配備6名從事全科醫學專業工作的執業醫師、9名註冊護士。在醫師中，至少有1名副高級以上任職資格的臨床類別執業醫師、1名中級以上任職資格的中醫類別執業醫師、1名公共衛生類別執業醫師。在護士方面，至少有1名中級以上任職資格的註冊護士，每名執業醫師至少配備1名註冊護士。每個社區衛生服務站至少配備2名從事全科醫學專業工作的執業醫師。在床位方面，不鼓勵社區衛生服務中心設置住院病床，如確需設置，可設一定數量以護理康復為主要功能的病床，但不能超過50張；社區衛生服務站不設病床。業務用房方面，明確提出了滿足最低限度需要的建築面積要求，社區衛生服務中心建築面積不低於1000平方米，社區衛生服務站不低於150平方米。設備方面，提出了與社區衛生服務功能相適應的最低限度設備配備要求，突出了滿足社區基本需要、裝備輕型化的特點。
六、關於政府對社區衛生服務的補助
發展社區衛生服務是政府提供公共服務的一項重要職能，各級政府都要承擔相應的責任。財政部、發展改革委、衛生部于2006年7月印發《關於城市社區衛生服務補助政策的意見》，進一步明確了政府對社區衛生服務的補助原則、補助範圍及責任劃分、補助內容和方式等方面的政策措施。
政府對社區衛生服務的補助範圍包括：社區衛生服務機構基本建設、房屋修繕、基本設備配置、人員培訓和事業單位養老保險制度建立以前按國家規定離退休人員費用以及公共衛生服務補助。市轄區和設區的市級政府對社區衛生服務承擔主要投入責任，要按社區服務人口安排社區公共衛生服務經費，並安排基本建設、房屋修繕、基本設備配置、人員培訓和有關離退休人員經費。省級政府安排必要的專項轉移支付資金，支持困難地區發展社區衛生服務。中央財政從2007年起安排專項轉移支付資金，對中西部地區社區基本公共衛生服務分別按社區服務人口人均3元和4元給予補助。中央對中、西部地區社區衛生服務基礎設施建設、基本設備配備和人員培訓給予必要支持。
七、關於社區衛生服務機構的價格
發展改革委、衛生部2006年6月印發《關於加強城市社區衛生服務機構醫療服務和藥品價格管理意見的通知》，對價格管理、核定及收費方式進行了明確規定。一是明確價格管理原則與權限，社區衛生服務機構基本醫療服務實行政府指導價管理。具體由地方省級主管部門定價，新增價格項目也由地方省級主管部門審批。二是以項目付費為基礎實行多種收費方式，可按項目收費，也可按病種、合同及同醫療保險經辦機構協商收費。三是科學核定基本醫療服務價格。定價參考的服務成本要按照扣除政府投入後的成本核定。社會力量舉辦的社區衛生服務機構提供的基本醫療服務價格，可根據其運行成本適當放寬。為降低社區衛生服務藥品價格，一方面降低藥品加成率，逐步弱化藥品加成收益對社區衛生服務機構的補償作用。社區衛生服務機構的藥品，在不高於政府最高限價前提下，實行順價作價。另一方面，鼓勵生産、供應、使用廉價藥品。對通過簡化包裝、定點生産、統一配送等方式降低成本的醫藥企業，適當放寬企業銷售利潤率。同時，要求社區衛生服務機構優先採購和使用廉價藥品。
八、關於社區衛生服務納入醫療保險
勞動保障部2006年6月印發《關於促進醫療保險參保人員充分利用社區衛生服務的指導意見》。
機構納入方面。允許各類為社區提供基本醫療服務的基層醫療機構申請醫療保險定點服務，包括社區衛生服務中心（站）以及門診部、診所、醫務所（室）等其他基層醫療機構；規定參保人員選擇的定點醫療機構中要有1-2家社區衛生服務機構。
服務納入方面。定點社區衛生服務機構提供的一般常見病和多發病診療等基本醫療服務要進行逐項審定，明確納入醫療保險基金支付範圍的社區醫療服務項目；參保人員發生的家庭病床醫療費用，符合出入院標準的由醫療保險基金按規定給予支付。
引導“小病”醫療進社區方面。適當拉開醫療保險基金對社區衛生服務機構和大中型醫院的支付比例檔次。
九、關於社區衛生服務人才隊伍建設
人事部、衛生部、教育部、財政部、中醫藥局2006年6月印發《關於加強城市社區衛生人才隊伍建設的指導意見》，提出了加強人才培養的政策措施。一是加強高等醫學院校全科醫學、社區護理學教育和學科建設，在醫學院校開設相關課程進行素質教育，組織醫學、護理等有關專業學生到社區衛生服務機構實習，有條件的高等醫學院校要舉辦全科醫學研究生學位教育。二是對從事社區衛生服務工作的專業人員採取脫産或半脫産的方式進行崗位培訓，培訓結果與崗位聘用相結合。三是探索相關配套政策和培養模式，穩妥推進全科醫學規範化培訓，到2010年各省（區、市）都要開展全科醫學規範化培訓。四是進一步明確對城市社區衛生專業技術人員的繼續教育要求，開展具有全科醫學特點的、針對性和實用性強的繼續教育活動。五是加強全科醫學師資培養，加快社區衛生人才培養和社區基地建設，完善培訓教材體系建設。
同時，還提出了吸引優秀醫療衛生人才進社區的具體措施。一是吸引和鼓勵高等醫學院校畢業生到社區衛生服務機構工作。到艱苦邊遠地區社區衛生服務機構工作的大中專及以上畢業生，可提前轉正定級，轉正定級時薪級工資高定1至2級。二是採取有效措施穩定社區衛生人才隊伍。凡到社區衛生服務機構工作的醫師和護師，可提前一年參加全國衛生專業技術中級資格考試，根據實際情況，對在社區工作的衛生技術人員職稱晉陞，給予適當傾斜。對公益目標任務完成好、考核優秀的社區衛生服務機構，適當增加績效工資總量。三是鼓勵和組織大中型醫院、預防保健機構的高、中級衛生專業技術人員，定期到社區衛生服務機構提供技術指導和服務；有計劃地組織社區衛生服務機構衛生技術人員到醫院和預防保健機構進修學習、參加學術活動。四是鼓勵城市業務水平較高、身體狀況較好的有關專業退休衛生技術人員到社區衛生服務機構開展醫療衛生服務。
十、關於政府舉辦的社區衛生服務機構編制
中編辦、財政部、衛生部、民政部于2006年8月印發《城市社區衛生服務機構設置與編制標準指導意見》，提出“政府舉辦的社區衛生服務機構是公益性事業單位，按其公益性質核定的社區衛生服務機構編制為財政補助事業編制”。國家只核定政府舉辦的社區衛生服務中心人員編制，社區衛生服務站不再核定人員編制。原則上，社區衛生服務中心每服務萬名居民，可配備2－3名全科醫師、1名公共衛生醫師。每個社區衛生服務中心在醫師總編制內配備一定比例的中醫類別執業醫師。全科醫師與護士的比例，暫按1：1標準配備，其他人員不超過總編制的5％。社區衛生服務中心人員編制首先從衛生機構現有人員編制中調劑解決。
十一、關於發揮中醫藥在社區衛生服務中的作用
衛生部、中醫藥局2006年6月印發《關於在城市社區衛生服務中充分發揮中醫藥作用的意見》，對資源配置、完善服務、人才培養等方面作了具體規定。在資源配置方面，社區衛生服務中心應開設中醫診室，有條件的應設置中藥房。社區衛生服務中心在醫師總編制內配備一定比例的中醫類別執業醫師，社區衛生服務站至少配備1名能夠提供中醫藥服務的執業醫師。在完善中醫藥服務功能方面，對中醫服務在社區預防、保健、康復、計劃生育技術服務、健康教育和常見病、多發病診療等方面提出了具體的業務技術要求。在人才培養和隊伍建設方面，要求對社區衛生服務機構的中醫藥專業技術人員進行中醫藥畢業後教育、崗位培訓和繼續教育，將中醫類別全科醫學專業執業醫師培訓與資格考試逐步結合起來；同時，大力加強對社區衛生服務機構其他醫護人員的中醫藥基本知識與技能培訓。
十二、關於對社區衛生服務機構的監管
為加強對社區衛生服務機構的管理，衛生部、中醫藥局2006年6月印發《城市社區衛生服務機構管理辦法（試行）》，進一步完善社區衛生服務機構管理規則，確定了社區衛生服務機構承擔的各項公共衛生和基本醫療服務職責與任務，並在轉變服務模式、強化質量管理、加強與醫院的轉診和技術協作、加強社區中醫藥服務等方面，作出具體規定。加強對社區衛生服務的監管，需要充分發揮社區的作用，社區衛生服務機構的一個重要考核指標就是居民群眾滿意度。對社區衛生服務機構的補助、監督考核等工作，都要和居民群眾滿意度挂鉤，接受群眾監督，建立起和諧的醫患關係和對社區的共同認同感。
文件鏈結：
《關於發展城市社區衛生服務的指導意見》
《關於促進醫療保險參保人員充分利用社區衛生服務的指導意見》
《關於在城市社區衛生服務中充分發揮中醫藥作用的意見》
《關於公立醫院支援社區衛生服務工作的意見》
《關於城市社區衛生服務補助政策的意見》
《關於印發城市社區衛生服務中心、站基本標準的通知》
《關於加強城市社區衛生人才隊伍建設的指導意見》
《關於印發〈城市社區衛生服務機構管理辦法（試行）〉的通知》
《關於加強城市社區衛生服務機構醫療服務和藥品價格管理意見的通知》
《關於印發〈城市社區衛生服務機構設置和編制標準指導意見〉的通知》
