光輝批示 非凡歷程
——紀念周恩來總理對民航重要批示五十週年

中國民用航空總局局長 楊元元

    50年前的今天，敬愛的周恩來總理在民航局《關於中緬通航一週年的總結報告》上作出批示：“保證安全第一，改善服務工作，爭取飛行正常”。這一重要批示，科學概括了民航工作的主要特點，深刻闡明了民航工作的基本內容，精闢確定了民航工作的原則要求，成為民航工作總的指導方針。無論是在過去實行計劃經濟體制時期，還是在改革開放以來邁向社會主義市場經濟體制時期，無論是在民航過去的建設發展過程中，還是在現在及未來構建新一代民用航空運輸系統、推進民航強國建設的進程中，這一重要批示都閃耀著恒久的光輝。

    （一）

    1949年11月2日，中央政治局決定在人民軍事委員會下設民航局，從此揭開了我國民航事業的新篇章。11月9日，劉敬宜、陳卓林率領原中國航空公司和中央航空公司在香港的2000多名員工通電起義，12架飛機同時飛到中國共産黨領導下的新中國。“兩航”的飛機和人員成為新中國民航最初的主要物質技術基礎。從此至1957年，是新中國民航的初創時期。

    老一輩無産階級革命家十分重視民航的建設和發展。毛澤東、劉少奇、周恩來都對民航工作作出過許多重要指示或批示。1950年，毛澤東主席簽署發佈了《中華人民共和國飛行基本規則》，使民用航空器在中國領空內安全飛行有了規範和法律依據。1950年4月，劉少奇副主席為《人民空軍》雜誌創刊的題詞中指出，“強大的人民中國，必須有強大的人民空軍與民航事業”。周恩來總理對民航的組織建設、管理體制安排、航線開闢、基礎設施建設、保障安全、改進服務等各個方面，傾注了大量心血。1950年8月1日，新中國民航開闢了天津至重慶和天津至廣州兩條航線，實現了國內航線的正式開航。1950年7月1日成立的中蘇民用航空股份公司（1951年1月1日起蘇方股份全部移交給中國，公司撤銷），開闢了以北京為中心飛往赤塔、伊爾庫茨克和阿拉木圖的３條國際航線，新中國民航國際航線正式開航。1950年，中國民航僅有航線12條，載運旅客1萬人，運輸總週轉量157萬噸公里。到1957年，有航線27條，完成運輸總週轉量1534萬噸公里，運輸旅客6.85萬人次。

    1956年4月，中緬航線開通。在運營1年多後，1957年8月28日，時任民航局局長鄺任農同志向時任國務院第六辦公室主任的王首道同志呈送了中緬通航一週年的總結報告，並請轉呈周恩來總理。9月7日，王首道同志將民航局的報告並附上親筆説明呈報總理。10月5日，周恩來總理對總結報告作出了“保證安全第一，改善服務工作，爭取飛行正常”的重要批示。這個批示的概括力、針對性和指導性很強，尤其是“保證”、“改善”、“爭取”，表現偉大的政治家觀察事物的高瞻遠矚。民航安全工作涉及人、飛機、環境等多種要素，是一個關聯度非常強的複雜系統。飛機在天上飛，對安全極端靈敏，發生問題可供處理的時間、空間非常有限，必須“保證”把安全放在第一位。民航服務是隨主客觀情況變化而變化的動態發展過程，服務標準要不斷提高，服務工作要不斷“改善”。民航運輸最重要的價值在於高速性，正點起飛、準點到達是普遍的要求，但保證運輸時效涉及面很廣，有些因素如氣候變化等不以人的意志為轉移，要盡可能“爭取”飛行正常。這三句話，從此成為我國民航行業基礎工作的指導方針。

    （二）

    在周總理批示精神的指引下，經過一代又一代民航人的艱苦奮鬥，我國民航事業發生了翻天覆地的變化，尤其是在我國實行改革開放政策以來，取得了舉世矚目的巨大成就。50年後的今天，中國民航已成為全球第二大航空運輸系統，在中國經濟社會發展和世界航空事業發展的進程中，扮演著愈來愈重要的角色。

    ——航空運輸取得長足發展。2006年，中國民航運輸總週轉量、旅客運輸量和貨郵運輸量分別達到305.8億噸公里、1.6億人和349.3萬噸，分別是1957年的1993倍、2336倍和700倍，1957-2006年年均增長率分別是16.4%、16.8%和14.0%；分別是1978年的102倍、69倍和55倍，1978-2006年年均增長率分別為18%、16.3%和15.4%。1978年以來，航空運輸總週轉量的增長速度是同期中國GDP增長速度的約1.87倍，是全球航空運輸總週轉量增長速度的約3.2倍。航空運輸總週轉量和旅客週轉量（不含香港、澳門、台灣地區）在國際民航組織（ICAO）締約國中的排名均從1978年的第37位上升到2005年的第2位。2006年我國定期運輸總週轉量、旅客運輸週轉量和貨物運輸週轉量分別排名世界第2、第2和第6位。 2006年我國民航旅客週轉量在國家綜合交通體系中的比重為12.3%，而1978年這一比例僅為1.6%。

    1957年，我國民航僅有國內航線23條，通航城市36個，按不重復距離計算航線里程為22120公里；有4條國際航線，按不重復距離計算航線里程為0.4萬公里。到2006年，定期航班航線總數達1336條，按不重復距離計算航線里程為211.35萬公里。其中國內航線1068條（至香港、澳門航線43條），通航全國140個城市，按不重復距離計算航線里程為114.73萬公里；國際航線268條，通航42個國家的91個城市，按不重復距離計算航線里程為96.62萬公里。

    1957年底，全行業擁有各型飛機118架。2006年底，民航全行業運輸飛機期末架數為998架，其中大中型飛機年底期末架數為921架。通用機隊規模達到457架。

    ——通用航空穩步增長。1957年全行業通用航空共完成作業飛行9168小時。2006年全行業通用航空共完成作業飛行小時91901小時，是1957年的10倍。1957-2006年，我國通用航空生産平均增長率為4.8%。改革開放的1978-2006年，我國民航通用航空生産平均增長率為4.2%。

    ——基礎設施建設成績巨大。1957年，我國民用機場數量不到40個，規模小、設備簡陋。北京首都機場于1958年3月正式投入使用，上海虹橋機場和廣州白雲機場于1964年4月下旬開始投入使用。到2006年底，全國共有航班運行機場147個（含軍民合用機場），通用航空機場70多個。在絕大部分機場都建立了供油設施。運輸機場中，能起降波音747型飛機的26個，能起降波音737飛機的有121個。2006年，在所有航班運營機場中，旅客超過1000萬人次的機場有7個，按旅客吞吐量排名北京首都國際機場名列世界第9位，首次進入世界前10位。

    1957年，全國民航僅有少量通信業務電臺和機場管制塔臺。到目前，已經形成了區域管制—終端（進近）管制—塔臺管制三級空中交通管制服務體系。共建有42個高空、中低空、終端（進近）管制中心及自動化系統，建立了專用衛星通信網、數據通信網、氣象數據庫和信息服務網絡、航空情報自動化系統等。建立了北京、上海、廣州等區域管制中心。中國大陸東部和中部絕大部分地區的高空管制區和進近管制區都實施了雷達管制，京—滬—穗以及上海—日本福岡實現了航路雷達管制。

    從上個世紀80年代開始，我國民航信息化建設開始起步。目前，已經建立了由旅客訂座系統（ICS）、代理人分銷系統（CRS）、機場旅客處理（DCS）、航空貨運信息處理及民航商務數據網絡等組成的大型計算機數據實時處理系統，同時建立了收入管理計算機系統。空管系統建立了民航空管數據通信網。航空公司普遍建成集成統一的飛行運行管理系統、常旅客管理等商務信息系統。使用電子客票的比例超過90%。

    ——航空安全接近航空發達國家的水平。1957-2006年，全行業累計運輸飛行2669萬小時。以每10年二等或重大以上運輸飛行事故統計，平均每10年運輸飛行事故萬架次率下降57.2%，萬時率下降49.2%。

    除上個世紀70年代安全水平停滯不前和90年代中略有反復外，總體安全水平一直不斷提高。特別是上個世紀80年代以後，在航空運輸量迅速增長的情況下，事故率持續下降。“六五”期間（1981—1985）事故率是5.42次/百萬飛行小時，“七五”期間（1986—1990）事故率是2.73次/百萬飛行小時，“八五”期間（1991—1995）事故率是2.95次/百萬飛行小時，“九五”期間（1996—2000）事故率是0.65次/百萬飛行小時，“十五”期間（2001—2005）事故率是0.29次/百萬飛行小時。2006年，全行業未發生運輸飛行事故。

    如果以十年平均的百萬架次事故率來比較，1996-2005年世界民航平均水平為0.999，中國民航為0.694，比世界平均水平低30%。從2004年“11?21”到目前，全行業連續安全飛行時間已達到34個月、900萬小時，創造了中國民航歷史上最長的安全記錄。

    今年，國際民航組織對我國民航進行安全審計的結果表明，我國民航執行國際標準與建議措施的符合率為87%，這一結果在已經接受審計的46個國家中排行第三，好于某些發達國家。按照波音公司提供的數據，中國目前是全球航空最安全的地區之一。

    ——服務質量和航班正常率總體呈上升趨勢。50年來，民航一貫高度重視服務和航班正常工作，民航熱情週到的“文明服務”成為服務行業的樣板，爭取飛行正常以實現固有的“快捷性”成為航空運輸服務的競爭優勢。尤其是上個世紀90年代中期以後，隨著航空運輸市場由過去的賣方市場轉為買方市場，民航採取了一系列舉措大力改善服務工作和提高航班正常率，取得了顯著成效，得到了社會的普遍認同。目前，我們已經建立了比較健全的運輸服務規章、標準，建立了提高航班正常率的協調聯動機制，建立了保護消費者權益的組織機構和消費者投訴處理機制，運輸服務、航班正常和維護消費者權益已經納入規範化、標準化和法制化的軌道。近幾年，一些航空公司在國際上獲得了“五星鑽石獎”；在航班總量大幅度增加、空域資源日趨緊張的情況下，航班正常率基本穩定在80%以上。

    ——改革開放取得重大進展。在1980年以前，中國民航基本上實行軍隊管民航和政企合一的管理體制。1980年，中國民航走上企業化道路。從1987年開始，進行了以民航管理局、航空公司、機場三者分立為主要內容的體制改革，在行業內引入了競爭機制。2002—2004年，中國民航進行了新一輪體制改革。原中國民航總局直屬的航空公司和服務保障企業聯合重組，其資産和人員交由國務院國有資産管理委員會管理。除北京首都國際機場和西藏區內機場以外，原中國民航總局管理的其他機場全部移交地方政府管理。民航行業管理部門進行了機構、職能的調整，建立了“民航總局—民航地區管理局—民航省（區、市）安全監督管理辦公室”三級監管體制。改革空中交通管理體制，形成了總局空管局—地區空管局—空管中心（站）三級管理與運營的體制框架。為加強航空保安工作，組建了空中警察隊伍。在改革管理體制的同時，對行業管制政策進行調整和完善。放寬了對所有權的限制，允許民營資本投資經營航空公司。放鬆了航線準入、航班安排和設置運營基地的管制。放鬆了價格管制。在企業改革層面，自上個世紀90年代中期以來，一些航空公司和機場進行了股份制改造並成功上市，經營機制得到轉換，現代企業制度建設取得明顯成效。目前，中國民航已初步建立了符合社會主義市場經濟要求、並與國際接軌的新的行業管理體制和運行機制。

    中國民航不斷擴大對外開放，目前已形成全方位、多層次的對外開放格局。截止2006年底，中國與其他國家雙邊航空運輸協定數量達到106個（其中13個為草簽）。已在海南、南京、廈門等城市試點開放客運或貨運第五業務權。自1980年以來，中國民航通過外國政府貸款、中外合資、外商獨資、融資租賃、海外上市等方式，已累計利用外資達300多億美元。2002年，中國政府頒布了新的《外商投資民用航空業規定》，外商投資中國民航業的比例及其他限制條件大為放寬。在航空維修、航空貨運、航空食品等眾多領域，成立了一批中外合資企業。中國國際、東方、南方和海南航空股份有限公司均在海外成功上市。中外民航管理、科技、人員培訓等領域的交流與合作不斷得到加強。積極參與國際民航事務，2004年我國成為國際民航組織一類理事國。今年9月22日，在國際民航組織第36屆大會上，我國以高票（160票，列第一位，為歷屆最高票）連任國際民航組織一類理事國。

    （三）

    我國人口眾多，疆域遼闊，資源豐富，適合發展民用航空業。

    本世紀頭20年，是我國民航發展的重要戰略機遇期。從國際環境看，世界經濟將持續增長，經濟全球化趨勢深入發展，各國經濟及文化的相互聯絡和影響日益加深，資金、信息、商品、勞務、人口在全球範圍流動將對國際航空運輸産生更大需求。伴隨著經濟全球化和區域經濟一體化，全球航空運輸自由化、區域化和航空企業聯盟化趨勢方興未艾，對中國民航國際競爭力提出了很大挑戰，但也給中國民航發展帶來了更加廣闊的空間。新一代航空運輸系統建設在航空發達國家啟動以及航空領域新技術的日新月異，對中國民航的建設和發展産生了新的積極的影響。從國內環境看，中國經濟邁入新的發展階段對民用航空提出了持續增長的巨大需求。預期到2020年，中國人均GDP將達到3000美元。在人均GDP為1000-3000美元這個發展階段，國內外貿易將十分活躍，産業結構將發生重大轉換，城鄉居民消費水平將大幅度提高，對交通運輸的需求空前旺盛，是航空運輸發展的黃金時期。與此同時，中國構建社會主義和諧社會也為中國民航發展提供了新的契機。

    另一方面，我國民航現在並將在較長的時間內處於成長期，也面臨著巨大的挑戰。目前，從總體上看，航空運輸無論是在數量上還是在質量上，都還不能充分適應國家改革開放和經濟社會發展的需要。這主要表現在：一是發展的主動性還不夠，更多地表現為被動適應市場需求；二是發展的協調性還不強，東、中、西部民航發展不平衡，支線航空、航空貨運、國際航空、通用航空的發展相對滯後；三是可持續發展的能力還不高，存在基礎設施、人員素質和管理水平“三個跟不上”的矛盾。這些問題，是發展中的問題，必須通過發展的辦法來解決。

    面對空前的機遇和空前的挑戰，2002年，在黨的十六大精神指引下，中國民航總局提出了在本世紀頭20年實現從民航大國向民航強國跨越的戰略目標。2005年，根據世界特別是發達國家民航的發展趨勢，又提出了建設新一代航空運輸系統的宏偉構想。2006年，民航總局黨委落實黨的十六屆六中全會精神，根據構建社會主義和諧社會的要求和部署，提出了構建和諧民航的重大舉措。這是在深刻分析國內外環境和民航發展所處歷史階段後，對行業發展戰略體系的不斷豐富和深化。建立新一代民用航空運輸系統、構建和諧民航是民航強國總戰略下的分戰略，是民航強國戰略體系的重要組成部分。三者的內在統一性是中國民航未來的發展要以科學發展觀為指導，更新發展理念，轉變發展模式，提高發展質量，不斷增強國際競爭力和服務國家經濟社會發展的水平，從而實現由大到強的深刻轉變。

    我們初步預測，到2020年，我國航空運輸總週轉量將達到1500億噸公里以上，旅客運輸量7.7億人，貨郵運輸量1600萬噸；北京、上海、廣州三個城市的機場旅客吞吐量都將超過1億人次；航空公司每天將有5000架左右的飛機在空中飛行；各機場每天將有50000個架次的起降。航空旅客週轉量在國家綜合交通運輸中所佔的比重超過20%。通用航空得到廣泛應用。

    我們初步規劃，到2020年，西部邊遠地區的多數居民在3小時車程的範圍內可以享受民航服務，發達的東部沿海地區居民在1小時內即可到達最近的機場，航空成為社會公眾中遠程出行的主要選擇方式。到2020年，保障航空安全長效機制基本形成，安全保障水平明顯提高，運輸飛行每百萬小時重大事故率不超過0.15；服務質量明顯提高，旅客滿意度高於90%，航班正常率保持在85%以上，平均延誤時間控制在0.5小時以內，航空消費者的權益得到切實尊重和保障；行業內各市場主體關係和諧，公平有序競爭的市場環境形成；形成結構合理、業務技術水平和思想道德素質較高的民航員工隊伍；東部與西部、幹線與支線、客運與貨運、國內與國際、航空運輸與通用航空發展均衡，民航進入全面、協調、可持續發展的新階段。

    為了應對空前的機遇和挑戰，順利實現2020年遠景目標，我們要堅定不移地貫徹落實周恩來總理對民航工作重要批示精神。在構建新一代民用航空運輸系統和建設和諧民航，進而實現從民航大國到民航強國歷史性跨越的偉大進程中，我們要以更加科學的態度、更加寬廣的眼光和更加紮實的行動，保證安全第一，改善服務工作，爭取飛行正常，努力推動我國民航又好又快發展。

    保證安全第一。一是不斷健全保證安全第一的組織機構與管理機制，加強監管與監察機構建設，完善安全生産責任制度。二是從宏觀上正確把握航空運輸增長速度、發展規模與保障安全能力的關係，從發展源頭上保持適當的安全裕度。三是進一步研究航空運輸的技術特點和運營規律，樹立系統安全管理理念，加快安全管理體系建設，推進安全審計，全面增強系統安全風險防範意識與能力。四是進一步完善航空安全法規和標準體系，同時建立航空安全法規和標準反饋及分析系統。五是大力加強教育培訓工作，建設一支技術精湛、與國際水平相一致的專業化人才隊伍。六是加快推進安全科技體系建設，積極引進和消化吸收國外先進安全科學技術成果，增強自主創新能力，為保障安全提供支撐。七是增強從經濟上防範安全風險的能力，保證必要的安全投入。八是努力建設具有我國民航特色的先進安全文化。

    改善服務工作。一是要針對新出現的營銷模式如電子客票的銷售使用，從保護消費者權益的角度立法予以規範，進一步完善運輸服務的規章、標準體系，並強化執行服務規章、標準的監督管理。二是要大力加強從業人員服務態度和服務技能的教育培訓，提高服務主體的綜合素質，從而提高對服務客體的服務水平。三是要通過一系列評優競賽、創服務品牌、消費者評價等活動，強化對民航運輸服務企業及服務人員的激勵與約束機制。四是大力加強服務基礎設施建設，營造良好的服務環境。五是充分利用現代信息技術和其他先進技術，提高服務的便利程度和效率。六是採用先進科技，在不妨礙旅客在侯機樓內自由流動的情況下進行安全檢查，發揮鐵路、公路等綜合交通效應，縮短旅客從出發到抵達最終目的地的時間。

    爭取飛行正常。一是建立、完善航班正常管理的規章制度。明確航空公司作為治理航班延誤的責任主體，機場、空管部門進行協同配合。明確地面服務代理人在航空公司予以相應授權的前提下對航班保障工作承擔責任。二是建立提高航班正常率的激勵與約束機制，將航班正常與航線經營權管理、航班時刻分配挂鉤，制定具體標準。定期向社會公佈各航空公司航班正常率，接受社會監督。探討大型機場對所飛航空公司航班延誤情況統計、管理、公佈、處罰的程序和機制。三是完善航班延誤處置機制，及時向旅客發佈準確的航班信息，完善應急預案。四是大力加強民航氣象系統建設，全面、系統地提高天氣觀測和預報水平，大大減少天氣對飛行的影響。

    實現民航強國的目標，在新形勢下進一步落實周恩來總理的光輝批示，關鍵在民航行業的各級領導，尤其是各高層的主要領導。在我們領導的頭腦中，要時刻把人民的生命財産安全放在首位，堅定地、真正地把保證安全放在第一位，而不是第二位，第三位。要不斷努力改善我們的服務，適應人民群眾不斷提高的需求，要積極、主動、科學地抓好飛行正常工作。在紀念周恩來總理對民航工作作出重要批示五十週年之際，我想講一個在民航創建初期周總理抓民航工作的例子，與各級領導共勉。

    1973年9月9日淩晨1點08分，一架巴基斯坦的波音707飛機從首都機場起飛，目的地卡拉奇，機上共138人。起飛後4分鐘，飛機第三號發動機失火。1點12分巴方機組滅火後請求放油返回首都機場降落。當時中國民航還沒有一架波音飛機，也沒有經歷過飛機空中放油，而且首都機場還沒有劃定空中放油區。從塔臺的指揮員開始一級一級向上請示，經過16道關口，也沒有人肯站出來給予明確的指示。時間在一分一秒地過去，夜空中巴航的飛機繼續在空中盤旋，機艙內12名乘客連同18名機組的生命隨時都可能發生危險。最後是時任北京管理局局長的張瑞靄同志果斷下達了放油返著陸的命令。33分鐘後巴航的飛機安全降落在首都機場。第二天，也就是9月10日淩晨1點30分，周恩來總理在人民大會堂召開緊急會議，了解此次事件的經過。周總理從塔臺值班員問起（周總理還親切地讓他坐在自己的身邊），逐級逐人地詢問有關情況。周總理表揚了張瑞靄同志，嚴肅地對當事的各位領導提出批評，告誡大家處理任何事情都應以人民群眾的生命安全為重，以國家和人民群眾的根本利益為重。象這樣層層官僚主義，怕負責任，置人民群眾利益於不顧，安全怎麼能保證？批評完後，周總理又讓人找來地圖和大家一起研究，在首都機場北部山區劃定了放油區（至今我們用的仍是這個區域）。最後，周總理指示將此事通報全民航，同時明確在民航各大機場劃定空中放油區。會議開完時已近淩晨5點了。周恩來總理的光輝典範將永遠激勵我們兢兢業業地為黨為人民做好民航的工作。

    憶往昔，五秩風雷寫就鯤鵬扶搖遨遊九重天；看未來，廿載光華築成夢想高飛馳耀五洲風。今天，我們重溫周總理的教誨，是為了獲取智慧和啟迪，從而更好地把握民航現在的發展和未來的方向。周總理的光輝批示，給了我們深刻而重要的啟示，是民航的寶貴財富，我們必須牢牢銘記。我們深信，在黨中央、國務院的正確領導下，在周總理光輝批示的指引下，我們一定能夠在不遠的將來實現民航強國的宏偉目標，為建設社會主義和諧社會和中華民族的偉大復興做出新的更大的貢獻！