是“因公違法”還是有禁不止？
－－代表委員追問土地違法現象

    新華社北京３月１６日電(“新華視點”記者程雲傑、王勉、任會斌、季明、裘立華)“一定要守住全國耕地不少於１８億畝這條紅線。”“對各類土地違法違規案件都要嚴肅查處。”溫家寶總理政府工作報告中關於節約、集約用地的闡述擲地有聲。

    在今年兩會上，一些全國人大代表反映“地方上一些對土地超編制規劃負有責任的幹部受到處罰後感到委屈，認為自己是因公違法”。為此中央領導十分重視，要求認真分析其中的原因，為何“我們處罰的這類幹部可能得票更多”？

    嚴防地方政府成土地違法主體

    近年來，中央關於收緊土地“閘門”，實行“最嚴格的土地管理制度”的措施連續出臺。讓人不解的是，在“收緊地根”聲聲急的情況下，土地違法案件依然頻發，甚至有的地方呈現上升趨勢。

    “實際上，一些本該負有保護耕地責任的地方政府已經成了土地違法的主體。”全國人大代表、廣西壯族自治區檢察院檢察長郭永運説。

    廣東惠州市惠陽區一塊５２萬多平方米的土地原本屬於惠州市東華集團有限公司和當時的惠陽市灝龍實業發展有限公司共有。兩家公司在拿到土地使用證十多天后，又成立了一家新公司，將土地使用證直接更名過戶到新公司名下。然後，兩家公司從新公司撤股。“金蟬脫殼”中，土地換了東家，操作者成功地偷逃了鉅額土地轉讓稅費。全國人大代表、廣西東蘭縣人大副主任韋杏立表示，讓人匪夷所思的是，當地國土部門竟為其辦理土地變更登記。“這起典型的偷梁換柱式圈地倒賣案，如果沒有政府違規辦理相關手續，是不可能發生的。”

    “凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府部門或相關領導。”郭永運説，比如發生在上海的“沙家浜３０６畝土地案”，當事人上海匯成房産經營公司更是不惜“重金”叩開了當地政府、規劃、金融、仲介等一系列單位的大門。個別人冒著被“砍頭”的危險，偽造國家證件，簽發、出具、承兌無資金保證的金融票據，濫用職權，低價出讓國有土地使用權。

    全國人大代表、神華集團海勃灣礦業有限責任公司生産部部長孔令宏認為，這些部門的幹部説自己是“因公違法”，根本站不住腳，最多是為了“因部門利益執法犯法”。因為這些違法、違規的行為，不僅侵害公眾的利益，國家不僅沒得利還遭受了嚴重損失，尤其是還影響了黨和國家的形象，擾亂了社會經濟秩序，危害了國家的穩定。

    打破土地違法利益鏈

    十屆全國人大環境與資源保護委員會委員劉海榮對記者説，“我們到下面去執法檢查，先發展的地區認為有錢就能買到糧食，後發展的地區説，地都讓發達地區佔了，現在輪到我們發展了，就限制，我們還發展不發展？”劉海榮説，“正是在這種政績觀的引導下，什麼伎倆都可能用上。”與此同時，一些地方政府部門對違規利用土地的認識與對貪污、腐化的認識不一樣。“因公違法”的外衣，導致在執法方面“內松外軟”，“高高舉起，輕輕放下”。

    全國政協委員、國土資源部諮詢研究中心副主任劉文甲説，為了應付中央土地調控措施，一些地方部門大玩“貓鼠”遊戲和“太極推手”。比如廣東惠州土地案中，省國土資源廳表示，此案責任不在省局，應由惠州市國土部門負責；惠州市國土局承認“有錯”，表示將予以處理。可一個月後，該局的回答是“最近工作繁忙”，主要領導人“很難聚在一起”，所以難以定論，需再作“研究”。

    儘管中央三令五申，一些地方土地違法行為卻屢禁不止。郭永運分析説，在一定程度上，開發商、地方政府、部門某些官員暗中通氣，結成了利益同盟。這個同盟不是單純直接給多少錢，一定程度上項目搞起來，取得政績也是利益。

    孔令宏認為，在土地流轉等領域，有關規定已經相當完善了，一些部門有法不依，執法不嚴，甚至自我違法。説到底，還是部門利益、地方利益問題，其中包括利益驅動下的個人及部門權力尋租問題。

    全國人大代表、廣西壯族自治區人大常委會委員林繁説，地方國土管理機構同時也是地方政府的行政管理部門，它的人事、財政關係都隸屬於地方，對於地方領導批條子往往無能為力。面對書記、市長費盡週折通過各種途徑引進來的項目，明知違法卻往往不敢制止。

    問責制亟待啟動

    “查處不力在一定程度上縱容了土地違法違規行為的發生。”郭永運説，當務之急必須把問責制提上議事日程。對政府土地管理工作實行問責制是國家加強土地管理的重要舉措，其目的在於通過建立有效的責任約束機制，限制和規範政府權力和政府工作人員行為，將政府土地管理和耕地保護的責任落到實處，保證經濟社會可持續發展。

    據了解，２００６年９月，國務院再次發佈加強土地調控通知。通知不僅對提高土地出讓價格，調整土地收益分配作了規定，還對哪些問題需要向政府問責進行了明確。“這説明我們不是缺政策，而是如何增強執行力的問題。”

    郭永運説，“問責制要真問責，要真查。從保持政令暢通，從嚴肅黨紀、政紀的角度，一定要嚴查，尤其是對那些玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、不執行和不遵守土地管理法律法規的人，要抓幾個典型，殺雞儆猴。”

    全國人大代表、廣西國土資源廳廳長黃方方認為，現在新增土地徵用，管理比較嚴格，一些人只能在“熟地”上做文章。無論是廣東惠州的案件，還是“沙家浜３０６畝土地案”，都是如此。以廣西為例，自治區每年自己可調控的農用地指標僅８．８萬多畝，而實際上廣西每年真正需要大約在１５萬畝。因此，防範土地流失必須嚴格控制土地審批權限。

    林繁説，我國土地實行屬地管理，國有土地的産權由國務院代表國家行使，各級政府都有自己的權限審批土地。這一管理制度的弊端是，把土地規劃、土地審批、土地出讓資金收取等權力都交給了地方政府，以至於地方政府既當“裁判員”又當“運動員”。能否考慮對地方這些權限進行“減肥”？

    “沒有規範懲處標準的現象亟待改變。”劉海榮説，“既然問責，如果構成事實就要處罰，但是違規到什麼程度，給什麼樣的處罰，是行政處罰，紀律處罰，黨內處罰，沒有標準，因此對土地法修改應當提上日程。”