為農村貧困群眾構建生活安全網
──福建省實踐“立黨為公、執政為民”和貫徹落實科學發展觀的調查

　　農村居民最低生活保障制度是政府對農村貧困人口按最低生活標準進行差額或全額救助，以滿足其最低生活需求的社會救助制度，是我國社會保障體系的重要組成部分。全面建立和實施農村居民最低生活保障制度是促進城鄉社會協調發展、建設社會主義新農村的一項重大舉措，是各級黨委政府實踐“立黨為公、執政為民”、貫徹落實科學發展觀的重要體現。福建省的財政狀況在全國並非很好，但2004年卻以省級財政佔大頭的資金籌措模式，率先樹起千元保障標桿，實現了對農村居民的全覆蓋，引起了社會各界的廣泛關注和高度評價。

　　2005年深秋時節，我們深入福建省東部沿海和西部山區的部分縣、鄉、村和農戶中進行調研。調研中我們感到，福建省全面建立和實施農村居民最低生活保障制度，認識到位、決策果斷，政策配套、措施得力，操作規範、管理有序，取得明顯成效。其做法和經驗值得稱道和推廣。

　　一、求民情省情之真，務為民利民之實

　　福建省現有人口3500萬，其中農村人口占73.76％。改革開放以來，隨著福建經濟持續快速發展，農村也發生了翻天覆地的變化，農民收入逐年增長，生活水平逐年提高，但不容忽視的是，農村中仍有一部分農民因殘、因病、因災、因缺乏勞動力或其他原因而處於貧窮狀態。如果任由這種趨勢發展，必將弱化改革開放在農村所取得的成效，阻礙農村經濟發展和社會進步，影響全面建設小康社會的進程，也不利於社會的安定穩定。2003年底，為了認真貫徹落實黨中央、國務院關於解決城鄉困難群眾生産生活問題的指示精神，時任省長的盧展工同志要求全省自下而上地進行了農村貧困人口的普查，研究具體解決辦法。摸底結果顯示，當年福建省家庭年人均純收入在1000元以下的貧困人口為70.6萬人，家庭年人均純收入825元以下的貧困人口為54.06萬人，家庭年人均純收入625元以下的貧困人口為34.9萬人。普查結果在省直有關部門引起很大震動，許多人心存疑慮：一是貧困人口真有這麼多嗎？二是貧困人口這麼多是不是否定了多年的扶貧成果？對此，盧展工同志嚴肅地指出，對待農村貧困人口問題，一定要實事求是，把情況搞實。為進一步了解農村困難群眾的生活狀況和調查摸底數字的真實性，盧展工同志一方面要求有關部門對貧困人口的數字繼續核查，另一方面，他親自深入古田、屏南、霞浦、蕉城等縣區進行調研，進一步核實摸底數字。

　　要解決70多萬貧困人口的困難，福建省的財力承受得了嗎？據統計，2003年福建省扣除廈門市（計劃單列）後的人均財力為3.17萬元，列全國第16位；人均財政支出1097元，列全國第22位。同時，省財政支出也呈現低水平的增長態勢，1998年—2003年，福建財政支出年遞增率為11%%，增長幅度列全國同期各省市倒數第1位。如果按人均年收入低於1000元來設立最低保障線，全省財政要拿出3.4億元，其中省級財政就要安排專項轉移支付補助金2.14億元，這將佔全省需要量的60％。為統一認識，省政府前後共召開九次省長辦公會及專題工作會，研究低保制度實施的可行性。盧展工同志在省政府開會時多次強調，我們必須用實際行動貫徹中央對困難群眾生産、生活予以關懷的指示，福建的財政並不寬裕，尤其是地區間的經濟發展水平、財政狀況懸殊較大，因此，我們用一個辦法，就是集中財力辦實事，每年將新增財力主要用於為老百姓辦幾件實實在在的事，特別是要向農村傾斜。財政部門的同志表示，農村低保工作是社會保障工作的重要組成部分，它體現了黨和政府為人民辦實事、為百姓謀利益的決心，從資金方面支持農村低保工作，是各級財政部門義不容辭的責任。

　　經過反復論證，反復徵求意見，2004年1月，福建省正式在全省全面建立和實施農村居民最低生活保障制度，將人均年收入低於1000元的農村貧困人口全部納入保障範圍。這項惠及全省70多萬貧困群眾的制度的出臺，有力保障了農村特困群體的基本生活權益，使他們也能分享到改革開放和社會進步的成果。

　　二、建立良性高效工作機制，確保農村低保制度順利實施

　　為確保農村低保工作的順利開展，省政府發出了《關於全面建立和實施農村居民最低生活保障制度的通知》，省直有關部門出臺了《福建省實施農村居民最低生活保障制度試行規定》和《福建省農村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》等配套措施。同時，建立起協調、高效的工作機制，合理、穩定的資金籌措機制，科學、規範的運行管理機制來保證農村低保制度的落實。

　　1．建立協調、高效的工作機制。一是黨政領導高度重視。福建農村低保工作實行各級人民政府負責制。全省九個設區市的黨委、政府和有關部門都統一認識，落實責任，明確提出把農村低保作為重中之重的工作來抓。各市、縣普遍成立了由民政、財政、監察、審計、統計等有關部門參加的農村低保工作領導小組，由政府主要領導任組長。二是有關部門密切配合。作為一項既規模宏大、又細緻入微的德政工程，農村低保工作離不開有關部門的協調合作和社會各界的共同參與。從調研情況看，各級財政、民政、審計、統計、金融、宣傳等部門對這項工作都給予了大力支持。主管農村低保工作的民政部門先後派出450多個低保工作組，分片包乾，進村入戶開展拉網式核查和現場辦公，指導基層開展工作，大大加快了入保審批的工作流程。三是強化管理，狠抓落實。各地普遍實行領導分片包乾，責任到人。同時，嚴把初審、公示、審核、審批關，認真執行“三公開”（政策公開、程序公開、標準公開）、“兩公示”（村級評審後公示、縣局批准後公示）。對群眾有異議的，及時調查、核實，確保對象準確，做到不錯不漏。

　　2．建立合理、穩定的資金籌措機制。資金是保證農村低保順利實施的關鍵。福建省根據全省財力狀況和各市縣經濟發展不平衡的實際，在資金籌措上採取了分級負擔的辦法。2004年全省共投入3.42億元，所需資金實行省、縣（區）、鄉三級財政分級負擔。按7：3的比例，省財政投入2.14億元；縣（市）人民政府確定縣（市）、鄉（鎮）財政的分擔比例；村級原則上不負擔。縣、鄉兩級大部分按7：3或6：4比例分擔資金。對於一些特別困難的鄉，低保所需配套資金都由縣級財政負擔，鄉村兩級不負擔。調研表明，各地都能按照省委、省政府的要求，建立低保資金專戶管理制度，及時撥入配套資金。低保資金實行封閉式運行，確保資金運行安全。

　　3．建立科學、規範的運行管理機制。在農村低保工作的實施過程中，各地在完善機制、規範管理方面創造出許多行之有效的好經驗，可概括為“六化”：（1）評審程序化。農民家庭收入評定是低保工作的難點之一，除了按統計部門提供的標準進行測算外，每個低保對象的確定，須經過村級初審評議、鄉鎮審核、縣級民政部門審批的“三審”程序，因此杜絕了“人情”、“關係”等因素的干擾。（2）公示規範化。低保對象的確定實行“三審二榜公示”或“三榜公示”制度，制定統一的公示格式文本，規範公示的內容和時間，公佈舉報電話，確保公示效果。（3）發放社會化。通過鄉鎮金融網點代發低保金，防止人為操縱，堵塞監管漏洞，最大限度地減少拖扣和冒領低保金的隱患。目前除一些地處偏遠、金融網點不全的鄉鎮外，低保金已基本實行社會化發放。（4）監督多元化。通過行政監督、審計監督、紀檢監察、群眾民主監督、社會輿論監督等渠道多管齊下，防止濫用職權、暗箱操作、截留挪用、弄虛作假等各類違法違紀違規行為。（5）管理動態化。實行定期核查制度，每年對低保對象進行一次審核，使保障對象有進有出，補助金額有升有降。在低保對象家庭人口或收入變化時逐級報告，經縣民政局復核後，按規定辦理相應的增多、減發或停發手續。（6）建檔標準化。根據省裏統一規定，各地實行縣、鄉（鎮）、村三級檔案管理模式，實行“一鎮一櫃、一村一盒、一戶一袋”，按統一標準整理資料檔案，裝訂成冊，便於查閱。

　　三、體現執政為民理念，促進農村社會和諧

　　福建省實施農村居民最低生活保障制度兩年來，取得了顯著的成效。

　　1.保障了農村特困群體的基本生活權益。截至2005年12月底，福建省農村低保人數為74.1萬人，基本上實現了應保盡保。農村低保制度的實施，得到貧困群眾的交口稱讚。

　　調研組所到之處，所遇到的低保人員，都用不同的方言説著同一句話，“感謝共産黨”、“感謝政府”。龍海市紫泥鎮仁和村村民陳青葉，9年前丈夫病故，留下兩個年幼子女，僅靠她打季節性短工艱難度日。實施低保後，她家每月享受90元生活補助，交談中她含著熱淚説：“現在家裏吃飯沒有問題了，逢年過節政府還來慰問。感謝黨和政府的扶持，使我樹立了生活信心。我要把孩子扶養成人，讓他們回報社會。我會永遠記住黨的恩情。”仙遊縣楓亭鎮陳春輝老漢，兒子于1998年病故，媳婦離家出走，留下三個孫子，最大的16歲，最小的12歲。他常對人説：“我這個家庭是黨和政府給的。政府每月發給我家低保金解決了我們的生活問題，孫子在學校讀書也是免費的。要是換成舊社會，我們早就家破人亡了。”

　　2．促進了農村和諧社會的構建。構建社會主義和諧社會難點在農村。改革開放以來，在黨的富民政策指引下，福建省農村多數農民通過勤勞致富、知識致富，生活水平不斷提高。但與此同時，也有少數農民因病、殘、缺乏勞力等原因仍陷於貧困之中，農村貧富差距進一步拉大，不穩定因素增加。維護社會公平正義，是構建和諧社會的應有之義，也是農村安定穩定的重要保證，對建設社會主義新農村起著不容忽視的作用。調研中，一些鄉鎮幹部談到，以往鄉政府時常有貧困群眾來訪，訴説生活困難，請求幫助解決，有的甚至口出怨言，實施農村低保制度後，這種現象基本沒有了；一些村幹部告訴我們，過去有些人因為窮，小偷小摸時有發生，現在社會治安好轉了，農村社會風氣大大改善。

　　3．鞏固了黨在農村的執政地位。福建省山海差距大，一些地區農村生産力低，物質基礎差，農民生活水平不高，黨的基層組織開展工作難度大。農民群眾是黨在農村最廣泛的執政基礎，實現好、維護好、發展好最廣大農民的根本利益，黨執政才有牢固的根基。詔安縣人口57萬人，其中農村居民50.7萬人。過去農村稅改前，全縣每年從農民手中收取5000萬元稅費，現在不僅一分錢不收，而且每年各級財政還拿出1000萬元低保資金，用於解決特困群眾生活。詔安縣南詔鎮沈春生鎮長説：“過去鄉鎮工作重點就是收費、徵糧、徵兵、計生，無心、無力解決群眾困難，幹群關繫緊張，群眾看見鄉鎮幹部下鄉能躲就躲。現在不收費了，工作重心向服務型轉變，特別是實施農村低保後，幹部進村入戶，群眾端茶倒水，笑臉相迎。”低保戶更是形象地説：“政府給我們發‘工資’了。”許多基層幹部也感慨萬千，他們説，省委、省政府實施農村低保制度和各項惠農政策，不僅為廣大農民解了困，解了憂，還密切了農村的幹群關係，黨和政府的形象在群眾眼裏更加高大了。

　　4．為構建農村養老保障體系打下基礎。福建省于1996年開始進入老齡社會。至2004年底，全省老年人數已增至407.28萬人，佔總人口的11.6％。在全省老人中，農村老人有223萬多人，約佔全省老人的61％，佔農村人口總數的12.19％。實施農村低保後，因生活貧困而納入保障的農村老人有24.25萬人，佔低保總數的32％。從農村低保實施以來的實踐看，農村低保對解決農村貧困老人的基本生活起著重要的作用，不僅使低於生活保障線的特困老人享受到這一優惠政策，而且還使相當一部分處於最低生活保障邊緣的貧困老人得到特殊照顧。低保補助雖然標準不高，但對於平時生活節儉的老人來説，無疑是雪中送炭，具有較強的農村養老功能，從而為構建農村養老保障體系奠定了良好的基礎。

　　5．為全國推行農村低保提供了寶貴的經驗。作為率先在全省範圍內全面建立和實施農村最低生活保障制度的省份，福建省的這項“民心工程”、“德政工程”在全國引起強烈反響，許多媒體以醒目位置、大篇幅予以報道。今年1月，胡錦濤總書記視察福建時，對這項工作予以充分肯定。國務院副總理曾培炎2005年9月考察福建時認為，福建的農村低保工作為全國提供了經驗。國務院有關部委對此也給予了充分肯定。國家民政部有關負責人評價説：“福建省在東部沿海地區中經濟並不富裕，在全省範圍內全面實施這項制度，具有典型示範作用。”為此，民政部還組織了國內有關專家、學者專程來福建考察、調研。兄弟省市民政部門也多次來福建學習、取經，並給予了高度評價。

　　四、幾點思考

　　1．堅持“立黨為公、執政為民”，堅持以人為本、全面協調可持續發展，就能順利破解“三農”難題。福建省實施農村居民最低生活保障制度，是在各級地方財政很不寬裕、公務員工資總體偏低的情況下做出的重大決策，充分體現了福建省委、省政府堅持發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題的執政理念，也充分表明了福建省委、省政府從制度創新和實實在在的措施上推動“三農”問題解決的堅定信心和決心。實施農村居民最低生活保障制度，其保障的對像是農村貧困的農民，關心的是困難群體的疾苦，解決的是群眾的基本生活保障問題，群眾得到的是看得見的利益，感受到的是實實在在的溫暖。調研中，許多基層幹部談到，在全省實施農村低保制度，要是沒有省委、省政府的決心，沒有各級幹部認識上的高度一致，是難以想象的。他們都表示，本級財政再困難，低保的配套資金一分也不能少，因為這是困難群眾的吃飯錢，是救命錢。

　　2．充分發揮公共財政職能，統籌城鄉經濟社會發展，就能加快社會主義新農村的建設。城鄉發展不平衡是我國經濟社會發展中的突出矛盾，縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展是當前需要解決的重要而艱巨的任務。福建省實施農村低保，省財政負擔了70％，保證了這項制度的實施。這是人民政府履行公共職能、發揮公共財政作用的重要舉措，與黨中央建設社會主義新農村的戰略舉措是完全一致的。2003年我國人均GDP突破1000美元，2004年全國GDP達到15.98萬億元，財政收入達到2.63萬億元，具備了工業反哺農業、城市支持農村的物質基礎。福建財力並不寬裕，能夠全面實行農村低保，正是由於確定了城鄉統籌發展的思路，將每年新增的財力，主要用於解決“三農”問題。

　　3．堅持實事求是，一切從實際出發，因地制宜，分類管理，是落實農村低保制度的重要原則。農村低保工作是一項複雜而具體的工程，我國區域發展差別明顯，用同一模式難以做好這項工作。福建省建立農村低保制度，既有統一標準，又強調各地結合本地實際來操作。《福建省實施農村居民最低生活保障制度試行規定》要求，全省各地農村低保標準統一為家庭人均年收入不低於1000元，低於這一標準的本省農村居民都應納入當地農村低保範圍；同時又規定，各地可根據當地經濟發展水平和財政承受能力確定低保標準，但不得低於省裏確定的標準；對財政特別困難的貧困地區，省財政給予傾斜，對保障標準高於1000元的地方，省財政不做補貼。計算農民家庭收入也是如此，既採用統計部門有關“農民人均純收入”的計算標準，又輔之以“三審兩公示”的做法，由當地村民給予評議和監督。

　　4．科學設計，動態管理，強化監督，是落實農村低保制度的重要環節。制度設計關係到農村低保制度的科學性、合理性、規範性。福建省結合本省特點，提出低保制度設計的主要原則一是低標準、廣覆蓋；二是與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應；三是既能保障農村居民的基本生活，又有利於克服依賴思想，調動群眾生産積極性；四是立足實際，城鄉有別，農村低保標準一般低於當地城市低保標準，但要合理銜接；五是堅持政府救濟和社會幫扶相結合，鼓勵勞動自救的方針。動態管理是低保制度長期穩定實行的必要環節。由於福建是個自然災害頻繁的省份，貧困人口的變動較大，一方面一些低保家庭因孩子畢業就業脫貧，另一方面又有一些人因災或其他原因進入低保範圍。因此，福建省每半年都根據低保對象的動態變化情況建立檔案資料，定期組織人員進行調查核實，對低保對象每年做一次調整，實行動態管理。強化監督主要體現在對低保資金的管理上。福建省對農村低保資金的來源、負擔辦法、撥付程序以及管理監督等都作了具體規定，審計、監察等部門以及社會各界參與監督檢查，共同把這項好事做實做細做到位。

　　5．整合社會救助資源，構築農村社會保障網。建立農村社會保障體系，是建設社會主義新農村的基本要求。福建省在實施農村低保制度過程中，還積極探索建立多層次的農村社會保障體系和多渠道、多元化的農村社會保障資金籌措機制，探索整合社會救助資源，對低保人員及徘徊在最低生活保障線上下的貧困群眾，輔之以醫療救助、教育救助、災害救濟等多種社會救助形式，發動企業家和社會各界為貧困群眾捐款，設立救助基金等，不斷提高海峽西岸經濟區的農村社會保障水平。