4月25日，全國人大表決通過《中華人民共和國旅遊法》，它的出臺經歷了哪些階段？對旅遊業發展將産生怎樣的影響？記者日前就相關問題採訪了全國人大財經委法案室原主任、旅遊法起草工作組組長朱少平。

    三年立法背後凝聚著三十年的努力

    記者：您曾長期擔任全國人大財經委法案室主任，長期關注、參與法律與政策文件的起草工作，請您介紹一下旅遊法立法過程。

    朱少平：旅遊法立法過程既短又長。短是指旅遊法僅用了三年時間，就完成了從進入立法計劃到法案通過的整個過程。長是指早在1982年，國家旅遊局就開始著手旅遊立法工作，而它的最終落地，歷經了30餘年。

    我在1994年進入全國人大財經委法案室工作，在處理人大代表相關議案時接觸到制定旅遊法的呼籲。在交國家旅遊局辦理議案答覆工作時，我了解到，早在80年代初旅遊業開始發展之時，就有人提出要制定旅遊法。國家旅遊局早在1982年就開始著手旅遊立法工作。全國人大作為立法機構，1988年曾將旅遊法列入七屆全國人大常委會立法規劃，當時旅遊法也進入了國務院立法計劃。但由於當時旅遊業發展規模比較小，有關領導認為那時全國人大承擔的立法任務太重，精力有限，所以沒能進一步推動旅遊法的立法進程。到第十一屆全國人大，我國旅遊業進入了快速發展的“黃金期”，各方麵條件比較成熟，制定旅遊法便成了“水到渠成”的事情。所以説，旅遊法立法過程既短又長，三年立法背後是幾代旅遊工作者不懈努力的結果，凝聚著三十年的努力。

    2009年，經十一屆全國人大常委會領導批准，旅遊法正式列入全國人大立法計劃，並從當年9月啟動立法計劃。自此，旅遊法立法工作駛入了快車道。

    為了做好旅遊法立法工作，2009年12月，全國人大財經委員會牽頭組成了旅遊法起草領導小組，組長由時任全國人大財經委主任委員石秀詩擔任，國家旅遊局等20個部委為小組成員。在組建完成起草領導小組後，2010年起，起草小組先後赴內地多個省份和歐洲、我國台灣等地進行了調研。2011年1月，起草小組拿出了第一稿文本徵求各相關部門意見。之後，全國人大常委會先後於2012年8月、2012年12月、2013年4月對《旅遊法（草案）》進行了審議，最終在4月25日下午表決通過，為旅遊立法工作劃上圓滿句號。

    行業發展和消費結構升級使立法條件成熟

    記者：為何現階段制定旅遊法各方面的條件比較成熟？

    朱少平：之所以説現階段制定旅遊法各方面的條件比較成熟，與旅遊業不斷發展的行業背景和國民消費結構不斷升級的社會大背景緊密相關。

    在旅遊業發展方面，去年我國國內旅遊人數突破29億人次，出境旅遊人數超過8000萬人次，旅遊業已成為國民經濟和社會發展的重要支柱産業。

    隨著國民出遊次數的增加，旅遊糾紛的數量和複雜程度都有所增加，如果沒有相關法律，或者相關法律的層次較低，就難以協調處理這些複雜的旅遊糾紛，難以提升旅遊者滿意度，無法從根本上解決長期制約旅遊業發展的矛盾和問題。在國民消費結構不斷升級方面，改革開放之初，國家集中精力解決的主要問題是“吃穿”；在過去十多年，解決的主要矛盾則是“住行”問題；最近幾年，旅遊呈現井噴式發展，旅遊成為經濟社會發展到當前階段廣大人民群眾的必然需求和權利。在旅遊業進入大眾化快速發展時期，為保障國民旅遊權利的實現，有必要通過制定旅遊法確立我國旅遊業的産業地位和發展措施，通過法律來規範旅遊市場秩序、完善旅遊公共服務，滿足人民群眾的旅遊需求。 

    解決熱點問題保障長遠發展

    記者：雖然旅遊法在今年10月1日才開始實施，但不少旅遊經營者和旅遊者已經開始討論旅遊法對他們的影響。您認為旅遊法的出臺，對旅遊業發展意味著什麼？

    朱少平：毫無疑問，旅遊法的出臺使旅遊業的發展納入法律規範當中，將對旅遊業的持續健康發展起到全方位的促進作用。

    旅遊法最重要的主線是規範旅遊市場秩序，保護旅遊者合法權益。法案通過總結中國旅遊業30年發展經驗，對於備受關注的“零負團費”、強迫購物、強迫參加自費項目、景區門票不斷上漲等旅遊頑疾都做出了相關規定，施以重拳加以打擊。如條文規定，“旅遊者有權自主選擇旅遊産品和服務，有權拒絕旅遊經營者的強制交易行為”，“旅行社不得以不合理的低價組織旅遊活動，誘騙旅遊者，並通過安排購物或者另行付費旅遊項目獲取回扣等不正當利益”，“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的遊覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放。”我相信，隨著旅遊法的出臺和正式實施，無疑會增加不法經營者的違法成本，旅遊經營者有望迎來有序公平競爭的環境，旅遊者的合法權益也將得到更完善的保護。

    記者：在關注旅遊市場現實問題的同時，旅遊法是否就塑造旅遊市場秩序的長效機制進行了設計？

    朱少平：旅遊法出臺的意義，並不局限于解決一時一地的熱點問題，同樣關注于塑造旅遊市場秩序的長效機制，強化旅遊公共服務、旅遊市場監管是其中的重點。

    為強化旅遊公共服務，旅遊法做了多項規定。總則第三條規定，“國家發展旅遊事業，完善旅遊公共服務，依法保護旅遊者在旅遊活動中的權利。”第七條要求，“國務院建立健全旅遊綜合協調機制，對旅遊業發展進行綜合協調。縣級以上地方人民政府應當加強對旅遊工作的組織和領導，明確相關部門或者機構，對本行政區域的旅遊業發展和監督管理進行統籌協調。”這些規定不僅明確了政府必須承擔向旅遊者提供公共服務的職能，還明確了直接負責人——各級政府而非旅遊行政主管部門一家，這使得公共服務落地更為可行。

    旅遊法的出臺，還將強化旅遊市場監管力度。我們在立法調研時發現，旅遊市場監管存在多頭執法的情況，所以旅遊法要求縣級以上人民政府應當承擔監管責任，組織旅遊主管部門、有關主管部門和工商行政管理、産品質量監督、交通等執法部門對相關旅遊經營行為實施監督檢查。此外，為了真正增加旅遊經營者的違法成本，旅遊法還設立了更具可行性和威懾力的旅遊市場監管、處罰條款，如對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的罰款規定等。

    加強執法隊伍建設，制定實施細則

    記者：為使旅遊法充分發揮您所講的促進作用，在未來貫徹實施過程中應注意什麼？

    朱少平：作為我國旅遊行業的首部法律，《旅遊法》的出臺，意味著我國旅遊業監管正式上升到法律層面，也標誌著旅遊業進入法制化、規範化發展的新階段。為了維護旅遊法的尊嚴和力量，我認為未來貫徹實施工作，要做好加強執法隊伍建設、制定實施細則、加強宣貫、做好後續修訂等工作。

    從法律層面而言，旅遊法對旅遊市場的監管做出了更加全面、嚴謹的規定。但落實這些規定終究是靠人來落實，旅遊監管的法治化要有人來執法。我們在前期調研時發現，目前缺乏人員是我國旅遊監管最大的問題之一。每年近30億遊客的旅遊大市場，旅遊監管執法人員只有數千人，這與一個世界旅遊大國的經濟社會發展水平、旅遊産業和旅遊市場規模不相稱的。因此，在貫徹落實旅遊法過程中，一定要建立一支與我國旅遊市場規模相適應的旅遊執法監管隊伍，通過他們積極執法，維護法律的有效性。

    旅遊涉及食、住、行、遊、購、娛6大要素，關聯110多個行業，涉及國務院的20多個部門，可以説旅遊産業發展和旅遊活動牽涉多方面利益關係。旅遊法雖然出臺了，但裏面有很多規定與現有的行政法規、地方性法規與部門規章不完全一致。在旅遊法頒布之後，各有關方面應儘快做好修改銜接工作，確保旅遊法得到有效實施。同時，我們也需要注意，旅遊法的成熟不是一蹴而就的事情。在旅遊業發展過程中，立法部門要注意總結經驗，在條件成熟時對相關條文進行修改，使旅遊法更契合實際。

    法律的實施離不開全社會的同心協力。要想積極發揮旅遊法的司法能動作用，不僅需要加強旅遊監管隊伍建設，協調各相關法律規定，還需要加大宣傳教育工作，使旅遊者、旅遊經營者熟悉旅遊法的相關規定，提高依法旅遊、經營旅遊的自覺性，各地各有關部門可通過各種形式的學習、宣傳活動，營造旅遊法貫徹實施的良好環境，使全社會形成高度的自律。 （記者 吳俊）