為貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神以及習近平總書記關於扶貧開發的重要指示和政府工作報告對扶貧開發工作的部署要求，進一步完善金融服務機制，促進貧困地區經濟社會持續健康發展，人民銀行、財政部、銀監會、證監會、保監會、扶貧辦、共青團中央于2014年3月聯合印發了《關於全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》（銀發〔2014〕65號）。

    一、《指導意見》的出臺背景

    消除貧困、實現共同富裕，是社會主義制度的本質要求。2011年，中央印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，提出了扶貧開發的目標任務和總體要求。隨後，中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關於貫徹實施<中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）>重要政策措施分工方案的通知》（中辦發〔2011〕27號），對綱要確定下來的工作進行了分工安排，明確要求人民銀行牽頭研究落實金融服務政策。黨的十八大確立了全面建成小康社會和大幅減少貧困人口的宏偉目標，強調要深入推進農村扶貧開發。十八屆三中全會進一步提出發展普惠金融的目標。去年12月，中央又出臺了《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25號），提出在新的歷史條件下做好扶貧開發工作要重點推動的“六項機制”和“十項重點工作”。其中完善金融服務機制明確要求人民銀行會同財政部、銀監會等幾個部門負責落實。

    人民銀行黨委高度重視扶貧開發金融服務工作。從2012年下半年開始，人民銀行啟動了扶貧開發金融服務政策文件的研究起草工作，先後多次組織相關人民銀行分支行對貧困地區經濟金融情況進行了摸底調研。2013年以來，人民銀行行領導親自帶隊，先後赴陜西柞水縣、旬陽縣，湖北大悟縣、建始縣和新疆英吉沙縣等連片特困地區縣進行實地調研，通過實地走訪和座談，深入分析金融服務扶貧開發面臨的問題和困難。此後，人民銀行會同財政部、銀監會、證監會、保監會、扶貧辦和團中央系統總結經驗，深入分析問題，廣泛吸收金融機構、貧困地區相關部門和農戶意見建議，形成並出臺了七部門《關於全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》。

    二、《指導意見》的主要內容

    《指導意見》充分吸納近年來扶貧開發金融服務工作的經驗，結合新時期扶貧開發的新形勢、新特點，針對14個連片特困地區680個縣和片區外的152個國家扶貧開發工作重點縣，提出了做好扶貧開發金融服務工作的總體要求、重點支持領域、重點工作、保障政策措施和加強組織領導等五方面的內容。

    《指導意見》強調要合理配置金融資源，創新金融産品和服務，完善金融基礎設施，優化金融生態環境，積極發展農村普惠金融，著力支持貧困地區經濟社會持續健康發展和貧困人口脫貧致富，並針對貧困地區經濟社會發展的薄弱環節，確定貧困地區基礎設施建設、經濟發展和産業結構升級、創業促就業和貧困戶脫貧致富、生態建設和環境保護等四個方面作為金融支持的重點領域。

    《指導意見》根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》和《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》要求，從健全金融組織體系，創新金融産品和服務、夯實金融基礎設施、優化金融生態環境等方面確定了扶貧開發金融服務的十項重點工作。具體包括：一是進一步發揮政策性、商業性和合作性金融的互補優勢；二是完善扶貧貼息貸款政策，加大扶貧貼息貸款投放；三是優化金融機構網點佈局，提高金融服務覆蓋面；四是改善農村支付環境，提升金融服務便利度；五是加快推進農村信用體系建設，推廣農村小額貸款；六是創新金融産品和服務方式，支持貧困地區發展現代農業；七是大力發展多層次資本市場，拓寬貧困地區多元化融資渠道；八是積極發展農村保險市場，構建貧困地區風險保障網絡；九是加大貧困地區金融知識宣傳培訓力度；十是加強貧困地區金融消費權益保護工作。

    《指導意見》結合確立的主要目標和重點工作，通過認真梳理近年來各部門提出的相關政策措施，提出了加大貨幣政策支持力度、實施傾斜的信貸政策、完善差異化監管政策、加大財稅政策扶持力度四個方面的政策保障措施。同時，《指導意見》還從加強部門協調合作和完善監測考核兩個層面提出要求，為了確保金融服務的各項政策落到實處，見到實效。

    三、《指導意見》的幾個主要亮點

    《指導意見》既提出了全面做好扶貧開發金融服務工作的制度安排，又對工作的目標和方式方法提出了要求，具有較強的操作性。

    一是強化跨部門工作協調。《指導意見》明確要求建立人民銀行牽頭、多部門共同參與的信息共享和工作協調機制。一方面要求人民銀行分支機構加強統籌協調，積極搭建信息交流和工作協作平臺，確保貧困地區金融服務工作有序、有效開展。另一方面要求通過各部門的溝通協調，加強金融政策與財政政策、産業政策、扶貧政策、監管政策的有機結合，充分發揮政策合力。

    二是明確扶貧開發金融服務工作目標。《指導意見》提出到2020年貧困地區金融服務水平接近全國平均水平，初步建成全方位覆蓋貧困地區各階層和弱勢群體的普惠金融體系的總目標。同時，從信貸投入總量、融資結構、金融組織體系、金融服務水平等四個角度提出了具體的工作目標，尤其是明確要求在信貸投入總量上貧困地區每年各項貸款增速力爭高於當年貧困地區所在省各項貸款平均增速，新增貸款佔所在省貸款增量的比重高於上年同期水平。

    三是推動貧困地區金融服務體制機制創新。根據十八屆三中全會精神，《指導意見》提出了“支持民間資本在貧困地區優先設立金融機構”、“穩妥開展農村土地承包經營權抵押貸款和慎重穩妥推進農民住房財産權抵押貸款工作”、“進一步優化主板、中小企業板、創業板市場的制度安排，支持符合條件的貧困地區企業首次公開發行股票並上市”，暢通貧困地區和貧困群眾的融資渠道。針對貧困地區不同經營主體的融資特點，要求按照“抓兩頭，帶中間”的工作方法，創新金融産品和服務方式。一方面，緊扣2013年和2014年中央一號文件精神，要求金融機構加大對貧困地區家庭農場、專業大戶、農民合作社、産業化龍頭企業等新型農業經營主體的支持力度，有效帶動貧困群眾脫貧致富。另一方面，大力推進農村信用體系建設，以信用促融資，做實做細農戶小額信用貸款，並積極推進農村青年創業小額貸款等工作。同時，要求創新農業保險險種，提高保險服務質量，切實保障投保農戶的合法權益，構建貧困地區風險保障網絡。

    四是加大貨幣政策支持力度。通過加大支農再貸款的調劑力度，力爭貧困地區支農再貸款額度佔所在省的比重高於上年同期水平。同時，對貧困地區符合條件的金融機構，其新增支農再貸款額度，實行支農再貸款利率再降1個百分點的優惠政策。合理設置差別準備金動態調整公式相關參數，支持貧困地區法人金融機構增加信貸投放。繼續完善再貼現業務管理，支持貧困地區農村企業尤其是中小企業獲得再融資。

    五是完善差異化監管政策。對貧困地區金融機構在存貸比、不良貸款率、資本充足率等方面實施差異化監管。如對於符合條件的貧困地區金融機構發行金融債券募集資金髮放的涉農、小微企業貸款，以及運用再貸款再貼現資金髮放的貸款，不納入存貸比考核。再如根據貧困地區金融機構貸款的風險、成本和核銷等具體情況，對不良貸款比率實行差異化考核，適當提高貧困地區金融機構不良貸款率的容忍度等等。

    四、貫徹落實《指導意見》應把握的幾個原則

    《指導意見》就做好扶貧開發金融進行了全面的部署，為保證目標任務實現，打好新時期扶貧開發這場攻堅戰，要結合當前扶貧開發的總體要求和特點，重點把握以下幾個原則：

    一是要堅持開髮式扶貧原則。開髮式扶貧是我國扶貧工作多年來一直堅持和行之有效的工作方針，也是扶貧開發的一條基本經驗。因此，做好扶貧開發金融服務也必須堅持這條原則，按照《指導意見》要求，以産業發展為引領，通過完善金融服務，促進貧困地區和貧困人口提升自我發展能力，增強貧困地區“造血”功能，促進貧困地區持續健康發展。

    二是要堅持商業可持續原則。黨的十八屆三中全會明確提出要處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性的作用和更好發揮政府作用。我們在推進新時期扶貧開發工作中，要堅持市場化和政策扶持相結合，以市場化為導向，以政策扶持為支撐，在充分發揮市場配置資源的決定性作用的同時，加強與各相關部門協調配合，不斷健全激勵約束機制，有效防範金融風險，切實引導金融資源向貧困地區傾斜。

    三是要堅持因地制宜的原則。我國貧困地區涉及到832個縣，貧困面廣程度深，不僅各地的産業特點、資源稟賦和經濟社會發展趨勢不同，而且同一地區不同主體的金融需求也不同，所以，在做好金融服務的過程中，要立足貧困地區和貧困群眾實際，創新金融産品和服務方式，讓貧困地區農業、農村和農民得到更高效、更實惠的金融服務。同時，要加強與貧困地區區域發展規劃、相關産業扶貧規劃以及精準扶貧工作機制相銜接，突出工作重點，下移工作重心，把金融服務的政策措施落到實處，不斷提升貧困地區金融服務水平。

    四是要堅持金融服務扶貧開發和服務“三農”、區域發展有機結合。習總書記指出：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，特別是貧困地區。沒有農村的小康，特別是貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”“三農工作是重中之重，革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區在三農工作中要把扶貧開發作為重中之重，這樣才有重點。”習總書記關於“三農”工作和扶貧開發的重要論斷，要求我們在金融服務“三農”發展的過程中著力推動扶貧開發。新時期我國的扶貧攻堅和區域發展規劃中也進一步提出“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”思路，我們要將金融服務扶貧開發和服務區域發展有效的結合起來，協同推進。