大城市的農業是現代農業的一種重要類型，也是“菜籃子”工程建設的重點，需要加大改革創新力度，加強分類指導。最近，結合學習貫徹黨的十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議和習近平總書記一系列重要講話精神，我就圍繞大城市怎麼發展現代農業的幾個問題做了一些思考。

    一、關於新形勢下發展都市現代農業

    2012年年初，國務院頒布了《全國現代農業發展規劃（2011-2015年）》，同年4月農業部在上海首次召開了全國都市現代農業現場交流會。從全國來看，兩年多來各大城市認真落實黨中央、國務院有關加快發展現代農業的決策部署，結合實際，開拓創新，在許多方面取得了積極進展。有的堅持統籌城鄉發展，把都市現代農業納入城市經濟社會發展總體規劃，扶持力度明顯加大。有的突出保供和增收兩個重點，促進服務城市、繁榮農村、富裕農民相結合，農業發展質量和效益明顯提高。有的加快農業經營體制機制創新，著力培育具有城郊特點的新型經營主體，發展活力明顯增強。有的充分發揮大城市財力雄厚的優勢，加強糧田菜地、科技信息等建設，物質技術裝備水平明顯提高。還有的加強示範園區建設，聚集資本、人才、科技等要素，示範帶動作用明顯增強。各地的好做法，為發展都市現代農業探索了路子、積累了經驗。

    都市農業環繞在大城市周邊，受工業化、城鎮化影響最直接。儘管都市現代農業發展水平高於傳統農區，但與大城市的工業化、城鎮化發展水平相比，仍有很大的差距，工農、城鄉不均衡的問題仍然十分突出，農業現代化仍是“四化”同步的短板和薄弱環節。如果把“四化”比作一匹駿馬的四條腿，現在是三條腿長，一條腿短，而且這條腿還是後腿。今後，隨著工業化、城鎮化的快速發展，農業和農村本已相對缺乏的土地、資金、勞動力等要素，會大量向工業和城市流動。如不儘快建立起城鄉要素合理配置機制和平等交換關係，大城市城鄉發展差距將進一步拉大。

    黨的十八大以來，中央著眼于加快推進社會主義現代化、全面建成小康社會大局，就“三農”問題、城鄉一體化發展提出了許多新論斷新要求，為都市現代農業發展指明了方向。黨的十八大強調，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。十八屆三中全會進一步指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。中央城鎮化工作會議和中央農村工作會議再次強調，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，統籌推進新型城鎮化和農業現代化。習近平總書記強調指出，要處理好工業化、城鎮化和農業現代化的關係，做到工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調；我們既要有工業化、信息化、城鎮化，也要有農業現代化和新農村建設，兩個方面要同步發展。李克強總理也指出，新型城鎮化與農業現代化相輔相成，任何時候，我們都必須充分發揮農業現代化在“四化”同步中的支撐作用。中央這些重大決策部署，是指導我們推進都市現代農業科學發展的重要遵循；中央強調“四化同步”，大城市應該在這個方面有所作為。

    大城市經濟發展水平高，財力比較雄厚，科技、人才、資本等要素比較集中，市場需求空間比較大，有條件、有能力實現工業反哺農業、城市支持農村，促進城鄉要素平等交換和均衡配置，推動都市現代農業發展走在全國農業現代化的前列。中國幅員遼闊，各地區又有很大差別，所以農業現代化一定是梯度發展，應該是條件好的地區走得快一點，包括沿海發達地區、大城市郊區，還有墾區，這三大區域的現代農業建設是有條件走在前面的。我們希望，經過努力爭取到2020年，都市現代農業率先實現三個目標：一是率先實現農業現代化，成為“菜籃子”産品重要供給區、農業先進生産要素聚集區、農業多功能開發先行區、農業標準化樣板區、農産品物流核心區和生態農業示範區。二是率先實現“三農”協調發展，使農業綜合生産能力明顯增強，農民收入持續較快增長，農村公共服務水平大幅提升，真正實現農業強、農村美、農民富。這是習近平總書記在中央農村工作會議上提出的一個願景。三是率先實現“四化”同步發展，農業現代化對工業化、城鎮化的基礎支撐作用進一步增強，工業化、城鎮化、信息化對農業現代化的帶動作用進一步加大。

    實現以上三大目標，關鍵要準確把握都市現代農業的內涵，充分發揮“服務、生態、優質、科技、富民、傳承”六大功能，著力在以下方面推進和發展。

    一是服務城市的農業。都市現代農業的首要任務是最大限度滿足城市居民的食品需求，要發揮距離城區近、運輸半徑短的優勢，主要發展生鮮農産品，重點保“菜籃子”“果盤子”“奶瓶子”。對於像哈爾濱、長春、石家莊等這樣的大城市，不僅要抓好“菜籃子”，還要抓好“米袋子”，穩定發展糧食生産，不斷提高糧食綜合生産能力。

    二是宜居生態的農業。都市現代農業融生産、生活、生態功能于一體，稻田是人工濕地，菜園是人工綠地，果園是人工園地，麥田可抑制揚塵，都發揮著“都市之肺”的生態涵養作用。應當通過發展生態農業、循環農業，促進環境明顯改善，讓城鄉居民清晨能呼吸到新鮮的空氣，白天能看到藍天白雲，晚上能仰望滿天繁星。北京最近打造綠色生態，人人能夠望星空的理念是很好的。

    三是優質高效的農業。大城市農業基礎條件好，設施裝備水平高，市場流通體系比較健全，可通過標準化、專業化、規模化生産，大力發展農産品精深加工，延長農業産業鏈條，培育一批知名品牌，提高農業效益。

    四是科技創新的農業。大城市要充分發揮科技資源集中、技術人才聚集的優勢，推動産學研結合，以市場需求為導向，以企業為主體，以種業為重點，加大科技創新和應用力度。大力推進信息化與農業現代化的深度融合，加快物聯網等現代信息技術集成應用，大力發展智慧農業，讓農業搭上信息化快車、實現跨越式發展。

    五是富裕農民的農業。目前，大城市還有相當數量的農業人口，城鄉居民收入水平仍有較大差距。要大力發展優勢特色農業，搞好農産品營銷促銷，支持發展餐飲服務、休閒觀光等新型業態，廣辟農民增收渠道，促進農民收入較快增長。

    六是傳承農耕文明的農業。發展都市現代農業，要保護好農村歷史文化和自然景觀，保持鄉村特色和鄉風民俗。農村不僅要成為農民幸福生活的美好家園，還要成為城市居民休閒度假的世外桃源、心靈寄託的精神家園，讓城市居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁、體驗到農事。

    發展都市現代農業，關鍵是領導重視、擺上位置，要體現在領導精力上、落實到資金投入上。大城市有的是小郊區，有的是大郊區，還有的是糧食主産區。不論是哪種類型的大城市，農業都要始終加強，不能忽視，不能放鬆，更不能放棄；城鄉統籌和城鄉一體化發展，並不是沒有了農民就是統籌一體，這個不符合中央的指導思想，就連上海這樣的大城市，農村農業農民數量雖然不多，但還是在加快農業發展，提升農業現代化水平。要把農業農村發展納入城市發展總體規劃，並且放在優先位置，在推進都市現代農業建設上有一些硬措施，在促進新農村科學發展上有一些實辦法，做到公共財政向農業傾斜，公共設施向農村延伸，公共服務向農民覆蓋，努力縮小工農、城鄉差距，實現城鄉一體化發展。

    二、關於紮實推進“菜籃子”工程建設

    加強“菜籃子”工程建設，落實好“菜籃子”市長負責制，確保“菜籃子”産品穩定供給，保障和改善市民生活，是中央對城市工作的要求，也是發展都市現代農業的重中之重。早在1988年，中央就啟動實施了“菜籃子”工程，實行“菜籃子”市長負責制。為滿足城鄉居民對“菜籃子”産品日益增長的需求，2010年中央又作出實施新一輪“菜籃子”工程的重大決策，強調繼續堅持“菜籃子”市長負責制。20多年來，“菜籃子”工程建設成效顯著。這表明，“菜籃子”市長負責制符合國情，是切實可行、管用的。

    按照國務院關於推進新一輪“菜籃子”工程建設的部署要求，近年來，農業部會同“菜籃子”食品管理部際聯席會議成員單位，編制發佈了新一輪“菜籃子”工程建設、全國蔬菜産業發展等規劃，增加投入，推動出臺了一些扶持政策，紮實推進蔬菜、水果、茶葉標準園，畜禽標準化規模養殖場、水産健康養殖示範場等“三園兩場”創建活動，加強海南、廣西等“南菜北運”基地建設。同時，啟動實施了北方城市冬季設施蔬菜基地建設項目，在部分地區開展穩定發展“菜籃子”産品延伸績效管理試點，取得了積極進展。各大城市認真履行“菜籃子”市長負責制，推進“菜籃子”工程建設，生産穩定發展，品種日益豐富，質量不斷提高，市場體系逐步完善，總體上保障了蔬菜供應和市場穩定。

    但是，應當清醒地看到，“菜籃子”工程面臨一些新情況新問題。一是保障均衡供給的壓力越來越大。隨著工業化、城鎮化進程加快，大城市土地、水等資源約束更加凸顯，城市人口快速增加，買菜吃的人多了，消費需求剛性增長，消費結構不斷升級，保障有效均衡供給的壓力日益加大。儘管我國目前蔬菜生産規模大，全國每年蔬菜播種面積超過3億畝，人均每天佔有量1.4公斤，是世界第一；但浪費很多，比如超市的大白菜2塊錢一斤，但那不是白菜，是白菜心，消費結構升級是一個趨勢。二是確保質量安全的壓力越來越大。工業“三廢”和城市生活垃圾對農田和灌溉用水造成污染，加上農業面源污染，嚴重影響農産品質量安全。同時，城鄉居民對農産品質量安全的期望和要求越來越高，可以説是“零容忍”。這幾年發生的鎘大米、毒豇豆、毒生薑等事件，給生産和消費造成了很大影響和損失。我們搞農業的有這樣的體會：在計劃經濟時期，搞農業只有一個自然風險；改革開放後的市場經濟，又增加一個市場風險，有可能你豐收了也賣不掉；進入小康階段，雖説不是增加但是新的風險——安全風險。也就是説，我們肩上扛著三個風險：自然風險、市場風險和質量安全風險，質量安全問題主要突出表現在“菜籃子”上面。三是保持價格平穩的壓力越來越大。“菜籃子”産品供給容易受到季節、氣候、週期、流通等多重因素的影響，價格波動比較明顯。比如生豬，目前全國平均價格每斤5塊錢左右，四川在4塊多錢，一公斤不到9塊錢，仍處於本輪豬週期的低谷。同時，有的城市把生産甩給主産區，供給依賴大市場，運輸距離越來越遠，流通環節多，導致流通成本大幅增加，也加劇了價格波動。

    面對這些新情況新困難，我們必須堅持把“菜籃子”作為一項民生工程來抓，採取針對性措施，加大推進力度。重點要抓好以下五個方面工作。

    一是確保菜地面積基本穩定。國務院決定實施新一輪“菜籃子”工程，主要是針對一些大城市大量佔用菜地，蔬菜自給率不斷下滑，給城市居民特別是低收入群體的生活帶來較大影響，所以我們保“菜籃子”首先得保菜地，“皮之不存，毛將焉附”。要落實最嚴格的耕地保護制度，優先將城市郊區菜地劃入永久基本農田，確保菜地面積不減少、用途不改變、質量有提高，力爭人均不低於1分菜地。上海在這方面作出了積極探索，將蔬菜面積最低保有量作為區縣績效考核的重要指標，狠抓地産蔬菜特別是綠葉菜，確保有效供給，綠葉蔬菜自給率達90%以上。上海的經驗表明，大城市保蔬菜，首先是保綠葉菜。

    二是強化生産能力建設。拎好“菜籃子”，關鍵是建好“菜園子”。要在確保糧食生産基本穩定的基礎上，重點抓好蔬菜、禽蛋、鮮奶等鮮活農産品生産，加強基地建設，穩步提高自給能力。同時，在外埠與主産區建立穩定的産銷關係，增強均衡供給能力。要大力發展設施蔬菜，推進園藝作物標準園創建，加強畜禽、水産標準化規模養殖場建設，強化新品種繁育與推廣，推行工廠化育苗，加大新機械研發應用力度，開展農業信息技術服務，提升“菜籃子”生産管理水平。

    三是強化質量安全監管。農産品質量安全不僅是經濟問題，還是社會問題，甚至是政治問題。要堅持用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保人民群眾“舌尖上的安全”。要堅持生産和監管兩手抓，在生産上，重點是深入推進農業標準化生産，確保從投入品到采收全過程都做到依標生産、安全可靠；在監管上，重點是加快建立農産品質量安全追溯體系，確保從田間到餐桌各環節的責任可追究。就是説，城市的“菜籃子”要抓標準化的生産，要抓追溯體系的建設；如果“菜籃子”産品的生産過程是可控制的，流通過程是可追溯的，安全就是有保障的。這兩個方面，大城市都有條件率先實現。

    四是完善市場流通體系。現在“菜籃子”産品生産的一個突出問題是，城市居民買得貴，而農民賣得賤，兩頭都不滿意。主要原因在於流通成本太高。長期以來，我們對抓生産還是有一些辦法，但對市場流通重視的不夠，現在要下決心補上這塊短板。這方面，海南省、武漢市和壽光市都作了一些積極探索。要加強“菜籃子”産品産銷全過程監測預警，及時發佈動態産銷信息，引導農民合理安排生産，避免一哄而上、盲目跟風導致的價格暴漲暴跌。統籌規劃批發市場建設，扶持發展農産品電子商務，落實好“綠色通道”政策，發展農社、農校、農超對接和社區便民菜市，促進貨暢其流，切實把流通成本降下來。

    五是完善調控保障機制。保障“菜籃子”産品有效供給，既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好發揮政府的調控作用。要綜合運用財政、價格、稅收、保險等手段，引導社會資源合理配置到“菜籃子”産品産銷的各個環節。探索建立重要“菜籃子”産品調控目錄製度，進一步發揮副食品價格調節基金作用，價格過低時補生産者，價格過高時補市民。完善重要“菜籃子”産品儲備制度和應急保障機制，建立健全“菜籃子”産品災害、價格保險制度。

    加快推進新一輪“菜籃子”工程建設，核心是保障城鄉居民“菜籃子”産品的有效安全供給，重點是冬季、北方和大城市，關鍵是落實好“菜籃子”市長負責制。各位市長應承擔起四個責任：一是保障供給的責任，主要是穩定提高蔬菜、鮮奶、禽蛋、肉類等鮮活農産品的自給能力；二是質量安全的責任，確保不發生重大農産品質量安全事件；三是應急保障的責任，在發生重大突發事件時，確保市場供應不斷檔、不脫銷；四是市場調控的責任，確保“菜籃子”産品市場價格在合理區間運行，平衡好農民和市民、産區和銷區的利益。為此，農業部正在會同有關部門按照今年中央1號文件關於“建立健全‘菜籃子’市長負責制考核激勵機制”的要求，研究起草《關於建立“菜籃子”市長負責制考核機制的指導意見》。

    三、關於加快構建新型農業經營體系

    發展都市現代農業，要依靠“兩個創新”，一個是科技創新，一個是體制創新。大城市經濟社會發展快，農民就業機會多，人地矛盾也突出，客觀上對創新農業經營體制機制的要求更為迫切。同時，大城市城鄉融合程度深、帶動力強，有條件在農村改革上率先取得突破。對都市而言，深化農村改革、創新農業經營體制機制，最緊迫的任務是加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式複合型現代農業經營體系。要堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營的基礎性地位，穩定農村土地承包關係並保持長久不變，推動農業經營方式和主體創新，使生産關係更好適應生産力發展要求，為都市現代農業發展提供制度保障。重點要把握好五個方面：

    一要維護好農民的土地權益。大城市是我國城鎮化發展的重要支撐，擴張速度快，佔用耕地多，村改居面積比較大、徵地矛盾突出，要把維護好農民土地權益作為構建新型農業經營體系的首要任務。一方面，要實行最嚴格的耕地保護制度。大城市也要承擔保護耕地的責任，工業發展和城鎮建設要儘量不佔、少佔基本農田，特別是花了很大代價建成的旱澇保收高標準農田和城郊的稻田、菜地。大城市要帶頭劃定永久基本農田。另一方面，要維護好農民的土地財産權益。土地是農民最重要的經濟權益、最大的一塊財産。大城市土地資源稀缺，市場價值高，增值潛力大，農民對土地更珍惜、更看重。要通過農村土地承包經營權確權登記頒證，把承包權更加明確地落實到農戶，讓農民吃上“定心丸”。這項工作正在擴大試點、穩步推進。考慮到與傳統農區的差異，大城市近郊區可以確權確地，也可以確權確股不確地。大城市農村集體經濟資産多，有條件的地方，可開展以股份合作為主要形式的農村産權制度改革，把農民在集體經濟組織中的財産權益清晰化、股份化。同時，要改革徵地制度，保障農民公平分享土地增值收益。

    二要積極穩妥引導土地有序流轉。大城市郊區的農民人均收入高，許多農民不再以務農為主要職業，土地流轉速度快、規模大，北京、上海等城市流轉比例已超過50%。土地流轉使得土地承包權主體同經營權主體發生分離，這是我國農業生産關係變化的新趨勢。順應這個新趨勢，要在穩定農村土地承包關係的基礎上，探索所有權、承包權、經營權“三權”分離，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。在這種産權結構下，流轉的是農戶承包土地的經營權，並不涉及土地的集體所有權和農戶的承包權，可以更好地解決現行經營體制與土地流轉相容的問題。

    引導土地有序流轉，目的是發展規模經營。需要強調指出的是，土地流轉和規模經營不能脫離人多地少的基本國情，應當與農民轉移速度相適應，與當地農業技術裝備水平相適應，與社會化服務和主體經營能力相適應，不是規模越大越好，更不是進度越快越好，處理不好，容易引起矛盾和糾紛。土地流轉和規模經營要尊重農民意願，堅持依法自願有償原則，不能強制推動、包辦代替，搞一刀切。政府主要搞好指導服務，加快建立健全土地流轉市場，推動土地流轉在公開市場上公開、公正、規範運行，確保不違背農民意願、不損害農民利益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生産能力。

    三要加快培育新型農業經營主體。大城市農業的功能佈局、産業結構與一般農區有所不同，往往既有糧食功能區、果蔬功能區，也有養殖功能區、加工流通功能區，這樣才能滿足城市多樣化的需求。不同的領域、不同的行業，其經營形式也各不相同。從各地實踐看，糧食等大田作物生産適宜搞專業大戶、家庭農場，蔬菜水果生産適宜搞“農戶+合作社”，畜禽水産養殖適宜搞“龍頭企業+規模農戶”，農産品加工流通適宜搞“龍頭企業+合作社+農戶”。這些經營主體各有優勢，代表了現代農業的發展方向。具體採取何種形式，要從當地實際出發，讓農民自主選擇。比如，上海市松江區著力培育糧食生産家庭農場，去年底已有1200多家，佔水稻種植總面積的90%。總的看，目前各類新型經營主體均處於起步階段，需要加大扶持力度，幫助他們解決金融保險、設施用地、儲藏保鮮、田頭加工等實際困難。

    都市農業效益好，工商資本投資的積極性高，我們是鼓勵歡迎的。但需要指出的是，工商企業進入農業，應著眼于服務、帶動農民，而不是取代農民、兼併土地。通俗地講，就是“老闆要帶動老鄉，不是代替老鄉；農家樂不僅是老闆樂，更要讓農民樂”。工商企業應重點發展種苗、飼料，農産品收購、儲藏、保鮮、加工、銷售和設施農業，以及種養業副産品和廢棄物加工處理等，帶動農戶特別是規模種養農戶，實現合理分工、增值增效、共生共贏。各地要制定準入和監管辦法，堅決防止工商資本假借租賃農戶承包地搞規模種養的名義，變相搞莊園、建別墅、修度假村。

    四要健全完善農業社會化服務體系。都市現代農業是一二三産融合的新型業態，領域更廣闊，主體有規模，對社會化服務需求更高、更迫切。要堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。都市農業組織化、標準化、市場化程度高，有條件加快培育農業經營性服務組織，要重點支持發展病蟲害統防統治、農機作業、農資供應、農産品貯運保鮮、流通營銷等專業化服務。比如，四川省崇州市探索的“土地股份合作社+職業經理人+服務超市”三位一體的“農業共營制”模式，很有特點，值得借鑒。

    五要加快培育新型職業農民。都市現代農業科技含量高，規模化種養業發展快，更需要有一支職業化的新型農民隊伍。要充分發揮大城市教育資源集聚的優勢，統籌利用好各類教育資源，加大農業職業教育和技術培訓力度，培養造就一大批有文化、懂技術、會經營的新型職業農民，並使之成為發展都市現代農業的依靠力量。天津市在全國率先出臺農民教育培訓條例，每年培訓職業農民3萬人，值得肯定。同時，要加大對新型職業農民的政策扶持力度，幫助改善農業生産條件和裝備水平，提高農業經營效益，使從事農業的農民得到與城鎮職工相當的收入，使務農成為體面的職業，讓“農民”從身份稱謂回歸職業稱謂。（作者：農業部部長 韓長賦）