國務院關於2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告
——2014年6月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上
審計署審計長 劉家義

全國人民代表大會常務委員會：

    我受國務院委託，向全國人大常委會報告2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請予審議。

    2013年，各部門各地區在黨中央、國務院的領導下，認真落實十二屆全國人大一次會議批准的財政預算，較好完成了年度預算收支任務。

    ——財政經濟實現平穩運行。面對國內經濟下行的壓力，明確經濟運行的合理區間，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，推動經濟提質增效升級，將財政赤字佔GDP的比重控制在2.1%。依法加強稅收徵管，全國財政收入比上年增長10.2%，中央財政收入完成預算的100.2%。

    ——財政保障能力不斷提高。著力改善民生，中央財政用於醫療衛生、社會保障和就業、文化體育與傳媒方面的支出比上年增長26.4%、14.2%、7.5%。加強結構調整和基礎設施建設，用於科技、交通運輸方面的支出增長7.4%、4.3%。厲行節約，中央部門一般性支出壓減5%；執行中，公共財政預算支出調減2391.39億元、調增1340.78億元。

    ——財稅改革逐步推進。國務院機構改革有序實施，分批取消和下放416項行政審批，取消和免徵行政事業性收費348項。擴大“營改增”試點，實施資源稅從價計徵改革試點，重新修訂政府核準的投資項目目錄，減輕企業負擔1500多億元。

    ——財政金融風險得到有效防範和化解。加強財政管理，清理財政存量資金，制定結余結轉資金統籌使用辦法，摸清全國政府性債務底數，開展地方財政專戶和借款檢查。著力引導貨幣信貸和社會融資適度增長，強化風險預警和流動性管理，保持金融穩健運行。

    對《國務院關於2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出的問題，國務院召開專門會議部署整改。各部門各地區認真落實國務院要求，整改後促進增收節支和挽回損失等3900多億元，糾正違規徵地用地50多萬畝，制定完善制度1900多項；審計署發現的175起涉嫌違法違紀案件移送有關部門查處後，已有1200多人被依法依紀處理。具體整改情況，國務院已向全國人大常委會專題報告，審計署已向社會公告。

    一、中央財政預算收支執行及決算草案審計情況

    主要審計了中央財政預算執行和決算草案總體情況，並與庫款收繳、資金撥付情況進行了核對。財政部編制的中央決算草案顯示，2013年，中央公共財政預算收入總量61 198.48億元，支出總量69 698.48億元，收支相抵，赤字8500億元，與預算持平；中央政府性基金預算收入總量5086.59億元，支出4179.46億元，結轉下年907.13億元；中央國有資本經營預算收入總量1130.38億元，支出978.19億元，結轉下年152.19億元。預決算收支情況詳見下表：

2013年中央財政收支預決算情況表

    單位：億元

    審計結果表明，中央財政預算執行總體情況較好，決算草案編制較為規範，但各類預算收支劃分還不夠清晰，預決算的完整性和準確性有待進一步提高。

    （一）決算草案編報內容不夠清晰。決算草案反映的支出功能分類科目中，有些科目又是按資金來源或分配使用單位設置的，導致同類工作或支出事項分散在不同科目列報，同一科目又列報了不同類工作或支出事項。如公共財政用於公路建設的相關支出分散在“21401公路水路運輸”和“2140601車輛購置稅用於公路等基礎設施建設支出”科目列報；在“213農林水事務”科目列報的個別單位基本支出和項目支出中，實際包含教育、社會保障等非農林水事務支出。此外，決算草案目前僅按功能分類科目情況列報，財政部應進一步研究同時按經濟性質分類編制中央決算。

    （二）公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算界定不清晰。一是收入歸屬不夠明確，如將有公共財政預算性質的船舶港務費納入政府性基金預算管理，2013年收入44.36億元、支出43.92億元。二是對同一項目或企業通過不同渠道交叉安排支出，如對“全國第十二屆運動會辦賽經費”、“大中型水庫移民後期扶持”等4個項目，公共財政預算和政府性基金預算分別安排專項資金44.89億元、114.22億元；對13戶中央企業，公共財政預算安排産業技術研究與開發資金1.32億元，國有資本經營預算又安排同類的産業升級與發展支出34.55億元。

    （三）國有資本經營預算範圍不完整。至2012年底，中央部門和單位全資或控股企業尚未全部納入國有資本經營預算，但2013年國有資本經營預算實施範圍並未擴大。同時，對財政部持股的中央金融企業國有資本經營收益收繳缺乏統一規定，執行中標準不一。

    （四）各類預算中有專項用途的收入不能統籌安排使用，不利於及時發揮資金效益。2013年，公共財政預算收入中具有專項用途的收入有3002.73億元（佔4.99%），如車輛購置稅2013年結轉133.31億元，佔當年收入的5.13%；實行專款專用的政府性基金收入至年底結存907.13億元，佔當年收入的21.34%。同時，政府性基金清理工作進展較慢，至2013年底，2012年徵收的政府性基金一項都未減少，價格調節基金等未按規定程序設立的基金也未取消。

    二、中央財政管理審計情況

    從審計中央財政的預算管理、資金分配和使用效益情況看，2013年，財政部和發展改革委等部門嚴格財政預算執行，加大對民生等重點領域的投入，預算的規範化和公開程度不斷提高。但預算資金分配權責關係尚未完全理順，財政資金管理使用中還存在一些違規問題。

    （一）資金收繳和預算批復不規範。

    1．未收繳入庫資金91.4億元，包括：發展改革委委託所屬企業管理的20年前已取消的國家轎車零部件橫向配套基金本金和清收款（含資産）10.26億元；財政部參股的創業投資基金收益1.38億元；財政部同意農業銀行從受託處置資産收入中留用的委託手續費和超收獎勵79.52億元，電網經營企業從農網還貸資金收入中留用的手續費2400萬元，未實行“收支兩條線”管理。

    2．批復的部門預算中個別事項不夠準確和細化。一是批復的56個部門年初預算少編報已確認的2011年底結余資金18.33億元；二是批復的教育部年初預算列入了未細化到具體項目的“高校發展長效機制補助經費”等預算43億元，執行中由財政部再次批復。

    3．批復的部門預算中個別事項不合規。一是批復的農業部、林業局部門預算中，安排“病蟲害控制”等補助地方支出8.97億元。二是批復安全監管總局等4個部門在未實行定員定額管理的下屬單位預算中編列機動經費預算4493.18萬元、銀監會等11個部門超範圍動用機動經費2.03億元，不符合機動經費預算編列和動用有關規定。三是批復的證監會、保監會、社保基金會部門預算中，按職工工資總額的14%安排職工福利費，超過中央在京部門標準。

    4．預算下達不及時。公共財政專項轉移支付預算中，有4950.46億元（佔26.60%）未按要求於6月15日前下達，其中6.77億元是12月31日才下達的。政府性基金轉移支付預算中，有1011.76億元（佔71.24%）未按要求於6月15日前下達，其中21.01億元是12月25日才下達的。公共財政本級支出預算中，有920.53億元（佔4.5%）未按要求於9月30日前下達，其中66.85億元是12月31日才下達的。國有資本經營預算中，有420.70億元（佔43.01%）12月才下達。

    5．財政專戶清理不到位。至2013年底，中央財政在商業銀行開設41個專戶，其中：存放資金的性質和用途相近的專戶未按規定精簡歸併，涉及13個專戶；超過一年未發生業務的5個專戶未按規定撤銷。

    （二）財權與事權未理順，專項轉移支付清理整合不到位。

    1．專項轉移支付項目清理力度不夠大。經審計核實，具有專項性質的轉移支付明細項目有363項，其中“中央基建投資”1個明細專項又包含110個子項。有的專項設置交叉重復，如財政部管理的“國家水土保持重點建設工程補助”等6個專項與發展改革委管理的“水土保持專項資金”等6個專項之間，財政部管理的“農業科技推廣示範”、“名優經濟林”等21個專項之間，發展改革委管理的“物流業調整和振興”、“農産品冷鏈物流”等13個專項之間，在資金投向、補貼對象等方面存在交叉現象。

    2．有的政策目標不夠協調。如農業部管理的“海洋捕撈漁民轉産轉業補助”主要用於海洋漁船的報廢補助等，而財政部和農業部共同管理的“漁業成品油價格補助”主要用於補助因成品油價格調整增加的漁業成本，由於保留漁船領取的成品油價格補助高於報廢漁船獲得的轉産轉業補助，漁民更傾向於保留漁船，造成減船轉産工作陷於停頓。個別專項分配辦法與政策目標銜接不夠緊密，如發展改革委管理的“重點節能工程”項目，不是按節能量而是按項目總投資的一定比例安排補助，未充分考慮項目的節能效果和不同行業的節能成本。

    3．分配管理權責有待理順。以“農林水事務”類專項為例，其中66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達到地方後僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批，如廣東省2013年分配的“晚造水稻種植保險保費補貼”1.16億元，經縣、市、省逐級審核，最長的歷時213天才到位。同時，專項資金整合不到位，至2013年底，財政部已將“農林水事務”類中的23個專項整合為10個，但整合後的6個專項在實際安排資金時，仍按原16個專項管理，分配依據、審批程序無實質性改變，資金也不能調劑使用。

    （三）部分財政資金分配不規範，有的使用中存在違法違規問題。

    1．分配中存在超範圍、超標準問題。一是財政部分配的“成品油價格補助”、“小額擔保貸款財政貼息”、“全科醫生規範化培養基地能力建設”等3個專項中，有128.32億元超出規定的補助範圍，其中由於交通運輸部擴大成品油價格補助範圍，多撥付116.61億元。二是財政部在清算成品油價格補助時，未按實際油品分類結算，多支付地方12.62億元。三是發展改革委在“重點節能工程”專項中超範圍安排地方發展改革等部門車輛購置補助2.18億元，向“防災減災能力建設”專項的7個項目超出標準或申請額多安排投資940萬元。

    2．申報中存在虛報冒領問題。由於財政專項資金種類多、項目雜，參與分配部門多，由基層逐級審核上報，信息溝通不暢，加之審核監管不到位，弄虛作假問題比較嚴重。重點抽查的“林業貸款貼息”、“成品油價格補助”、“農機具購置補貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機構涉農貸款增量獎勵”和“農村金融機構定向費用補貼”6個專項的可疑項目中，有18.59億元專項資金（佔抽查金額的37.59%）被騙取套取。主要是：

    一是項目單位和個人採取虛構項目、偽造申報材料等方式騙取財政資金。如南充鑫泓建材有限責任公司和四川安格兒建材有限責任公司2012年以來，虛構項目、私刻印章、偽造公文、虛開發票，騙取中央基建投資補助1240萬元；黑龍江百禾食品有限公司在未向銀行貸款的情況下，偽造銀行公章、銀行法定代表人名章、貸款合同、保證合同等，申報2013年林業貸款貼息104.1萬元，審計指出後當地財政局未向企業撥付。

    二是一些主管部門和工作人員出於地方或部門利益，審核把關不嚴，有的甚至默許弄虛作假行為。如濱州、新泰、寧陽的交通運輸局默許當地3家公共汽車公司虛報車輛和運營里程，2010年至2013年騙取成品油價格補助1.06億元，其中340.67萬元被當地交通運輸局佔用。

    三是有的公職人員與企業或個人內外勾結騙取財政資金，從中牟取不當利益。如山西信聯機械製造股份有限公司採取將同一機具修改發動機號、重復計算等方式，虛報銷售量騙取農機具購置補貼5000多萬元，山西省41個縣區農機系統多名工作人員協助造假，並從中收受好處。

    3．使用中存在擠佔挪用問題。審計9個省發現，8個省及所屬12個縣擠佔挪用專項資金31.33億元，主要用於日常運轉、工業園區建設、發放工資津補貼等。如四川省簡陽市2010年至2013年，將上級財政撥付的民生類專項資金共計14.19億元挪用於市重大項目、工業園區建設等，影響相關政策目標的實現。

    （四）各級財政均有一些資金沉澱，資金使用效益未能充分發揮。

    1．中央本級財政存量資金較多。如為滿足科技經費增幅應高於財政經常性收入增幅的規定，中央財政將當年無具體使用項目的科學技術支出按權責發生制結轉，至2013年底累計結轉384.12億元，有217.24億元結轉5年以上。

    2．重點審計的32個中央部門結存資金半數閒置超過一年。至2013年底，這些部門結存資金974.20億元中，有493.80億元（佔50.69%）是2012年底前形成的，結轉超過5年的有8.36億元。審計還發現，衛生計生委、文化部、人民銀行等7個部門本級和36個所屬單位2013年採取虛列支出、以撥作支等方式人為減少存量資金6.11億元，海洋局本級和中科院大氣物理研究所等16個所屬單位未及時上繳或未經批准動用結余資金1.29億元。

    3．重點審計的9個省本級和9個市本級財政存量資金近三成已無法按原用途使用。至2014年3月底，這些地方財政存量資金共計7673億元，其中有指定用途的4802億元（佔62.58%），主要集中在城鄉社區事務、農林水和環境保護等政府投入不足領域；有2051.39億元（佔26.74%）由於原定項目完成或取消、不具備實施條件等已無法按原用途使用。

    4．中央財政對創業投資基金的投入閒置較多。批准設立的141個基金中，39個未按時成立，加之部分已成立基金參股方未足額出資，導致財政投入23.22億元滯留在託管賬戶；由於業務開展慢，已成立基金籌集的資金中，有127.75億元結存未用。此外，還有2個中央財政直接投資項目取消，財政投入4000萬元閒置。

    （五）對地方財政的管理不到位，一些地方財政管理中存在違規問題。

    1．一些地方人為調節財政收支指標。審計9個省本級、9個市本級和18個縣發現，通過將財政收入滯留在財政專戶或過渡戶等少反映收入823.31億元；通過以財政借款繳稅等方式虛增財政收入58.07億元；通過以撥作支等方式虛列支出329.62億元。如2011年至2013年，遼寧省岫岩縣將財政借款以稅費名義繳入國庫，虛增財政收入8.47億元、佔其公共財政收入的22.6%。

    2．一些地方政府自行出臺招商引資財稅優惠政策，部分財政資金投向不符合相關規定。審計9個省本級、9個市本級和18個縣發現，這些地方2013年正在執行的自定優惠政策有202項，包括返還稅費、低價供地、無償建設配套設施等，當年以各種名義向引資企業安排財政補貼1261.64億元，其中超過70%投入了競爭性領域。既不能有效發揮財政投入的引導和支持作用，還影響市場公平。如遼寧省和大連市向大連海昌集團有限公司和銳陽（大連）投資管理有限公司撥付的支持並購海外科技型企業補貼2.68億元，實際用於收購法國的14個葡萄酒莊園。

    3．機構運行經費管理不嚴格。重點審計的36個縣2012年機構運行經費僅有76.3%是由預算保障的，其餘主要通過擠佔其他經費、截留坐支非稅收入或事業收入等解決，其中21個縣機構運行經費超過其自身實現的公共財政收入。審計9個省發現，3個省級部門和8個縣存在轉嫁因公出國（境）費用、違規使用公務用車、在公務接待中購買高檔禮品等問題。如山西省柳林縣接待辦在中央八項規定出臺後，在公務接待費中列支購買禮品、土特産等支出1124.48萬元。

    此外，還對社保基金會投資管理情況進行了審計。據社保基金會報表反映，至2013年底，社保基金總資産12 415.64億元、負債488.19億元、權益11 927.45億元，其中財政性凈撥入累計6000.26億元（佔權益的60.54%）；2013年基金投資收益685.87億元，收益率6.20%。審計發現，社保基金自營指數化投資出現虧損，信託貸款和協議存款業務中存在中間人借機牟利問題。同時，2009年以來，社保基金會未按規定對所持6隻股票計提減值準備，致使當期收益虛增103.02億元。

    對審計指出的問題，相關方面正在積極整改。

    三、中央部門預算執行和決算草案審計情況

    主要審計了38個中央部門，延伸審計這些部門的389個所屬單位；審計預算支出1542.38億元，佔這些部門年度預算總額的33.38%。審計結果表明，這些部門2013年度預算執行情況總體較好，年初預算到位率平均96.95%，“三公”經費和會議費財政撥款支出比上年下降22.93%。但至2013年底，仍有14.14%的部門預算未執行，還有一些部門及所屬單位未嚴格落實中央八項規定精神和“約法三章”要求，有的違反財經制度規定。

    （一）“三公”經費和會議費管理使用不嚴格。具體情況：

    1．因公出國（境）方面。一是科技部、中科院生態環境研究中心、中國土木工程學會、中國建築文化中心違規組織“雙跨”（跨地區、跨部門）出國考察或營利性團組7個。如中科院生態環境研究中心在其2012年和2013年未經批准的“雙跨”團組中，邀請自然科學基金會主管項目的1名工作人員持因私護照分別出訪美國、加拿大，承擔其費用4.12萬元。二是7個部門本級和9個所屬單位的149個團組存在擅自更改行程、延長境外停留時間問題，其中民航局及所屬單位有113個團組、食品藥品監管總局有9個團組。如中國地質調查局“美國和加拿大開展頁巖氣技術考察團”2013年1月改變在美行程，前往拉斯維加斯停留3天，回國後還報稱當時在加拿大考察；海洋局2012年組織的跨部門“赴南極長城站考察慰問司長團”，批復11天、實際行程13天，其中6天在法國和智利（含2天轉機時間）。三是14個部門本級和54個所屬單位超標準、超預算或超範圍列支出國（境）費用3229.53萬元，其中國資委及其30個所屬單位918.66萬元、中科院的4個所屬單位891.05萬元、海洋局及其2個所屬單位377.26萬元。四是9個部門本級和14個所屬單位由企事業單位承擔出國（境）費用1568.75萬元，其中衛生計生委的3個所屬單位756.39萬元、發展改革委157.03萬元。如國資委2013年組織的19個出國（境）培訓團組中，中央企業等承擔國資委機關人員費用434.02萬元。

    2．公務用車方面。一是14個部門本級和13個所屬單位公務用車配備超編制289輛、超標準123輛，其中新聞出版廣電總局及所屬單位超編53輛、超標18輛，稅務總局超編20輛、超標30輛，發展改革委、農業部分別超編21輛、33輛。二是8個部門本級和32個所屬單位長期佔用下屬單位和其他單位車輛145輛，還通過租賃等方式變相配備公務用車62輛。其中民航局及所屬單位佔用52輛、林業局的2個所屬單位佔用24輛、國土資源部的14個所屬單位租賃44輛。三是6個部門本級和63個所屬單位無預算、超預算列支公務用車費用1094.15萬元，其中國資委及其57個所屬單位619.34萬元。此外，還發現轉嫁或攤派公車運行費用66.72萬元。

    3．公務接待方面。主要是：新聞出版廣電總局、人民銀行等4個部門本級和中國林業科學研究院、湖南證監局等6個所屬單位轉嫁或攤派、自行調劑項目或其他支出用於公務接待266.85萬元，其中人民銀行及其2個所屬單位69.11萬元、林業局的2個所屬單位62.71萬元。

    4．會議費方面。一是交通運輸部、民政部等22個部門在非定點飯店召開會議384個（87個在五星級酒店），其中交通運輸部在非定點飯店召開會議114個（43個在五星級酒店）、民政部在非定點飯店召開會議15個（1個在五星級酒店）、海洋局的2個所屬單位在非定點飯店召開會議48個（20個在五星級酒店）。二是發展改革委、文化部、衛生計生委等23個部門超標準、超範圍或虛列會議費支出1355.85萬元，其中發展改革委168.03萬元、文化部和4個所屬單位216.27萬元。三是衛生計生委、海洋局、國土資源部等14個部門向所屬單位等轉嫁攤派會議費555.95萬元，如衛生計生委有關司局2012年和2013年有3次工作會議由其所屬衛生部醫院管理研究所具體承辦，會議費99.85萬元均由醫藥企業贊助。

    （二）違規建設樓堂館所或超標準佔用辦公用房。一是2013年4月，林業局所屬大興安嶺林業集團公司投資1.45億元建設三亞接待處項目，還曾挪用5000萬元棚戶區改造相關資金用於購置土地。二是2013年5月，民航局四川監管局違規開工建設辦公用房3250平方米，涉及投資1563萬元。三是2013年8月，民航局違規批復哈爾濱太平國際機場空管工程6250平方米的綜合業務樓初步設計，涉及投資3094萬元，其中5111平方米是“搭車”建設的辦公樓。四是中科院所屬物理研究所、生態環境研究中心主要負責人辦公用房實際使用面積共計242平方米，但向中科院上報為49平方米。

    （三）預算申報和執行中存在違反財經制度規定問題。主要是：

    1．社保基金會、人民銀行本級和中科院國家納米科學中心、中國科學技術信息研究所等24個所屬單位通過虛報人數、重復申報項目等方式多申領財政資金3553.15萬元，主要用於房屋修繕和彌補人員經費等。如中國科學技術信息研究所虛報188人，多申領基本支出預算711.69萬元用於彌補人員經費。

    2．文化部本級和中國水利水電科學研究院、發展改革委能源研究所等2個所屬單位挪用或套取財政資金等1.04億元，其中3433萬元用於違規購買購物卡、禮品或發放勞務費等。如新聞出版廣電總局廣播電影電視設計研究院2012年至2013年以假發票套取3034.04萬元，用於發放獎金、購買預付卡等，其中2013年1662.9萬元。

    3．衛生計生委本級和中國建築文化中心、中國地質科學院礦産資源研究所等34個所屬單位採取轉移收入或虛列支出等方式，賬外設立“小金庫”1.94億元。如林業局調查規劃設計院等3個單位2012年至2013年，套取資金1984.55萬元設立“小金庫”，主要用於發放獎金、招待等支出；海洋局預報中心2011年至2013年，將510.61萬元廣告收入存放所屬公司，其中392.19萬元用於發放職工津補貼。

    （四）一些中央部門主管的社會組織和所屬單位依託行政資源不當牟利。至2013年底，衛生計生委、國土資源部、住房城鄉建設部等13個部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用所在部門影響，採取違規收費、未經批准開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入共計29.75億元，部分單位違規發放津補貼1.49億元。如中華醫學會在2012年至2013年召開的160個學術會議中，用廣告展位、醫生通訊錄和註冊信息等作為回報，以20萬元至100萬元價格公開標注不同等級的贊助商資格，收取醫藥企業贊助8.2億元；未經批准違規收取資格考試復訓費1965.04萬元，將618個繼續教育培訓項目收入1.14億元存放賬外。衛生部醫院管理研究所將受衛生計生委委託收集的醫院用藥數據，出售給醫藥市場調研公司，2011年至2013年違規取得收入3527.1萬元。中國城市科學研究會2013年在受住房城鄉建設部委託進行綠色建築標識評價過程中，未經批准違規收取參評單位評審費1418.55萬元。

    （五）部門決算草案編報和部分會計核算不準確。審計38個部門決算草案發現，商務部、教育部、中科院等23個部門賬務處理不規範或報表填列錯誤，涉及金額23.69億元，佔審計資金總量的1.53%。此外，審計還發現預算編報不規範、政府採購規定執行不嚴格、資産管理及會計核算不規範等問題金額57.66億元。

    對審計指出的問題，相關部門在審計過程中已採取130項措施，正在積極落實整改。

    四、政府性債務審計情況

    按照國務院要求，審計署2013年組織對全國政府性債務情況進行了全面審計。審計結果表明，至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206 988.65億元、負有擔保責任的債務 29 256.49億元、可能承擔一定救助責任的債務66 504.56億元，債務風險總體可控。審計結果已上報國務院和全國人大常委會，並向社會公告。

    2014年，結合中央預算執行審計和地方財政收支審計，跟蹤審計了中央政府性債務制度建設情況，以及2013年6月底以來地方政府性債務的變化情況。從審計情況看，財政部等部門和相關地方加強了債務統計、對賬及風險分析預警等工作，地方政府性債務增長有所放緩。2013年6月底至2014年3月底，審計的9個省本級和9個市本級政府性債務餘額增長3.79%，比2013年前6個月平均增速下降7個百分點。此次審計發現的主要問題：

    （一）政府性債務管理制度尚不健全。目前，各類政府性債務管理分別由財政部不同業務司局負責，尚未歸口統一管理，境外發行人民幣債券等制度也不夠健全。審計的9個省本級和9個市本級中，2個未制定政府性債務綜合管理制度，9個未制定政府性債務風險預警制度。

    （二）省本級債務借新還舊數額較大。2013年6月底至2014年3月底，9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。相對而言，9個市本級由於2013年土地出讓收入增長，債務負擔有所減輕。

    （三）個別地方債務舉借和使用不規範。審計發現，2013年6月底以來，4個市本級違規由政府擔保或不合規抵押融資157億元，違反合同約定將108.62億元債務資金用於房地産開發、項目資本金或其他項目建設等。此外，4個省市本級還通過非公開定向融資工具、私募債等新方式舉債69億元。

    對審計指出的問題，相關部門和地方正在整改。

    五、重點民生工程及礦産資源審計情況

    （一）全國城鎮保障性安居工程跟蹤審計情況。2013年，各級財政安排保障性安居工程資金4722.92億元，通過貸款、發行債券等籌資5646.86億元，當年保障3158.1萬人，但審計發現資金管理和住房分配中還存在一些問題。資金管理方面，有38個單位騙取套取棚戶區改造資金15.41億元，有237個項目或單位將78.29億元挪用於市政設施、園區開發等。如河南新鄉投資集團有限公司通過編造虛假棚戶區改造規劃、虛估投資額等，以城市棚戶區改造名義發行債券9億元，其中7.77億元實際用於旅遊開發、對外出借和投資等。住房或補貼分配方面，一些地區由於資格審核把關、糾錯清退等基礎工作薄弱，有4.75萬戶不符合條件的家庭享受了住房或貨幣補貼，有2.65萬套住房被挪作他用或違規銷售。對審計指出的問題，相關地方已追回資金41.84億元，取消2.9萬戶家庭的保障資格，收回或清理住房1.65萬套，完善制度724項。

    （二）扶貧資金審計情況。從審計19個國家扶貧開發工作重點縣情況看，2010年至2012年，各級財政扶貧投入共計39.27億元，有效改善了當地貧困人口的生産生活條件，但扶貧資金使用管理還不夠規範。此次審計發現違法違規問題金額2.34億元，佔抽查資金額的18.4%。其中：1595.71萬元扶貧資金被個人侵佔，涉及公職人員28人；1.73億元扶貧資金被虛報冒領或擠佔挪用，主要用於辦公用房建設、對外出借及日常支出等；4432.68萬元扶貧資金形成損失浪費，有的被用於修建形象工程，如寧夏同心縣投入391萬元建設了17座移民新村標誌牌樓，其中動用扶貧資金114萬元；有5個縣的扶貧工作主管部門在中央八項規定出臺後，在扶貧管理費等經費中違規列支吃喝、旅遊費用53.36萬元。此外，還有2.27億元扶貧資金閒置1年以上。

    為加強扶貧資金管理，中央下發了《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》，國務院扶貧辦及相關地方根據審計結果，出臺或修訂規範性文件40多項，歸還和發放扶貧資金1.38億元，清理消化閒置資金1.45億元，查處171名責任人員。

    （三）重要物資儲備審計調查情況。結合國有企業審計，重點調查了煤炭、棉花、玉米等重要物資儲備情況，發現一些戰略物資儲備不足，有的經營性儲備擠佔政策性倉容，有的進口儲備物資質量控制不到位。抽查12個應急煤炭儲備點發現，考慮煤炭儲備成本及市場價格波動因素，2011年、2012年月均庫存量分別比當期儲備任務少29.84%和18.15%。調查中國儲備棉管理總公司發現，至2013年6月底，286個庫存點有243萬噸（佔27%）儲備棉露天存放，同時部分庫房卻用於出租獲取收入，以完成年度利潤考核指標，其中2家儲備庫2013年發生火災，造成儲備棉損失約2.3萬噸、經濟損失約4.5億元。抽查中國儲備糧管理總公司進口的4批次616萬噸玉米發現，有417萬噸的雜質和破碎粒率超過合同約定3%的上限，其中36.12萬噸雜質和破碎粒率超過10%。對上述問題，有關方面正在採取措施整改。

    （四）礦産資源開發利用及相關資金徵管審計情況。從審計8個省礦産資源開發利用情況看，這些地方近年逐步強化礦産資源管理，建立礦業權交易市場，取得一定成效，但一些地方礦業權出（轉）讓中違法違規問題仍較突出。審計8個省共發現應徵未徵和擠佔挪用探（採）礦權使用費、礦産資源補償費、資源稅等資金284.18億元，佔抽查資金額的10.96%；抽查的3724宗礦業權中，國土資源部門越權審批或違規審批不符合條件的礦業權636宗，有114宗存在低價出（轉）讓和溢價收購從中牟取不當利益的問題，還有13宗在國有企業改制時被無償轉讓。如在陜西省靖邊縣3宗探礦權出讓中，國土資源部門有關工作人員違規審批，民營企業5年間通過轉讓部分股權方式將探礦權轉手倒賣獲取暴利。審計指出問題後，有關地方採取追繳、沒收違法所得等措施整改違規問題金額136.18億元，制定完善制度40項。

    六、國有金融機構審計情況

    對工商銀行等8家銀行和中國投資有限責任公司等3家金融機構的審計結果表明，這些金融機構不斷加強內部管理和風險防控，綜合金融服務能力有所提升，但信貸投放和業務創新等方面還存在一些問題。

    （一）金融創新業務不規範，有的規避信貸調控和監管。跟蹤審計8家銀行貸款投放情況發現，有3749.88億元貸款通過同業合作、基金理財等類信貸業務投向國家限制的地方政府融資平臺公司及房地産企業；有的企業通過貸款“空轉”套利，抽查25家黃金加工企業2012年以來虛構貿易背景，進行跨境、跨幣種循環滾動貸款累計944億元，套取匯差和利差9億多元。

    （二）違規經營問題仍較突出。對3家金融機構的審計發現，違規放貸或辦理票據業務、掩蓋不良貸款等問題183.34億元；虛增中間業務收入、賬外存放資金等財務違規問題34.98億元；12個形成損失或面臨損失風險的境外投資項目存在管理人員失察、投後管理不到位等問題。

    此外，審計還發現，由於對互聯網等新型金融業務的管控滯後，一些不法分子涉嫌利用互聯網金融等進行非法集資、網絡詐騙案件11起，涉及金額800多億元。

    審計指出問題後，相關監管部門和金融機構制定完善制度及工作流程211項，整改違規問題金額200.89億元，處理844人次。

    七、國有企業審計情況

    據審計的中國煙草總公司、中國核工業建設集團公司、中國石油天然氣集團公司、華潤（集團）有限公司等11戶中央企業合併財務報表反映，2009年至2012年，企業資産總額和凈利潤分別增長50.25%、35.02%，總體經營業績逐步提高，但一些企業監督制約機制還不完善，違法違紀問題時有發生。

    （一）重大事項決策不規範，造成大量國有資産損失。抽查11戶企業的791項重大決策事項中，有230項（佔29%）存在違反“三重一大”決策程序、缺乏可行性研究論證以及決策內容不符合規定等問題，造成損失或潛在損失134.68億元。如在中國石油天然氣集團公司的油氣開發、並購重組、國有資産處置等過程中，一些企業管理人員濫用職權、違規決策，甚至與民營企業或個人串通牟取私利，嚴重損害國有權益。

    （二）有的企業會計核算不準確，薪酬管理不到位。審計發現，11戶企業2012年收入、利潤和資産不實金額分別為73.37億元、56.67億元和88.44億元；2460項大宗物資採購和781個工程建設項目沒有公開招標，涉及金額1120億元；7戶企業違規超提或超發工資、住房公積金和福利費等11.61億元。

    審計指出問題後，相關企業建立健全規章制度1194項，補繳稅款和挽回損失34.74億元，並處理了190名責任人員。

    八、審計查出的涉嫌重大違法違規案件情況

    在上述各項審計中，發現並移送涉嫌重大違法違紀案件314起，涉及1100多人。這些案件主要發生在行政管理權或審批權集中、掌握重要國有資産資源的部門和單位，有三個突出特點：

    （一）群體性腐敗問題嚴重。上述案件中，有112起（佔35.7%）是“串案”、“窩案”，涉及760多人，其中31起案件有主犯的近親屬參與。這類案件大多以一名或幾名公職人員為核心，以其掌握的公共權力或公共資源為支撐，案件鏈條往往牽扯十幾人或數十人，有的涉案人員之間形成了利益共同體。

    （二）違法犯罪方式更加隱蔽。審計發現，一些不法分子通過有意培植利益關聯方“代理”作案，有的將原本可以按正常程序開展的行政審批等事項，指定仲介方介入協助，並最終從仲介方獲得利益回流。在股權轉讓、招投標、資格申請、投融資等業務中，這一問題尤為突出。審計發現此類案件80多起，涉及200多人。

    （三）權錢交易收益遠期化。審計發現此類案件109起。這些案件中權錢交易趨向索取投資入股、業務壟斷、礦産開採等隱性利益，有的在位時只“幫忙”不收禮，待離職後再兌現；有的將部分違法所得投入公益事業樹立“道德”形象，或謀求政治地位。

    對本報告反映的具體審計情況，除財政預決算和財政管理審計情況外，已公告項目的詳細情況以附件形式印送各位委員，其餘將陸續向社會公告。下一步，審計署將按國務院要求，認真督促整改。整改的全面情況，國務院將在年底前向全國人大常委會專題報告。

    九、加強財政管理的意見

    根據審計情況，提出以下意見：

    （一）嚴肅財經紀律，切實做到依法行政、依法理財。從審計情況看，有令不行、有禁不止的問題仍然突出，反映出一些單位和個人法紀意識淡薄，責任追究和處罰也不到位。為此，應嚴格落實預算單位和負責人員遵守財經法紀的主體責任，嚴格責任追究，進一步建立健全財政資金分配、使用和監督相分離的監督制約機制，依法規範財政收支行為。對違規列支“三公”經費和會議費、違規建設樓堂館所，以及層層滯留、虛報冒領、騙取套取財政資金等問題實行一案多查，堅決遏制失職瀆職和腐敗問題，推動各級領導幹部和公職人員增強依法行政意識，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

    （二）加快轉變政府職能和簡政放權，深入推進財稅體制改革。財政管理和預算執行中很多問題多年未得到解決，根本在於行政體制改革尚不到位，政府各部門之間職能界定不夠清晰，有的交叉重疊；各級政府事權和財權尚未理順，權責不匹配；責任主體也不夠明確，問責無對象、追責無主體的現象較為嚴重。為此，應結合深化行政體制改革，進一步理順中央主管部門在財政資金分配中的權責關係，儘快啟動中央部門層面專項資金清理整合，切斷財政管理中的利益鏈條。在明確劃分中央和地方事權的基礎上，將屬於中央的事權上收，將適合地方管理的事項連同資金分配權、項目確定權交由地方。加快健全統一規範的預算管理體系，建立完善政府財務報告制度，規範預算收支的分類、統計和公開口徑。

    （三）盤活存量、優化結構，提高財政資金使用效益。當前，一些地方財政存量資金較多，舉債規模也較大，同時民生等重點領域的投入不足，有的還將財政資金投入競爭性領域，反映出財政支出結構不盡合理，資金使用效益未得到有效發揮。為此，應健全並嚴格落實財政收入徵繳、退庫制度，清理地方財稅優惠政策，嚴控對競爭性領域的財政支出。抓緊研究出臺財政存量資金管理辦法，對確屬沒有指定用途或因政策變化無需繼續執行的存量資金，應儘快清理，統籌安排使用。加強政府性債務管理，嚴格限定債務資金投向，適度加大棚戶區改造、保障房建設、城市地下管網建設改造等方面的政府性債務資金投入。

    [本報告涉及的省、自治區、直轄市統稱為省；地級行政轄區統稱為市；縣級行政轄區統稱為縣。]  

依法履行審計監督職責 切實推進反腐倡廉和深化改革
——對2013年度中央預算執行和其他財政收支審計工作報告的解讀

    一年來，審計工作緊緊圍繞黨和政府工作中心，深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，加大審計力度，著力檢查中央政策措施貫徹落實情況，嚴肅揭露重大違法違紀問題和腐敗案件線索，及時反映經濟社會發展中的突出矛盾和風險，努力實現對公共資金、國有資産、國有資源的審計監督全覆蓋。今年的審計工作報告全面反映了審計工作情況，也彰顯了上述審計理念和思路，主要有以下特點：

    一、著力監督檢查中央政策措施貫徹落實情況，促進政令暢通。科學的宏觀調控、有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。審計工作始終把中央政策措施的執行情況作為重點審計內容，加大了審計力度。圍繞中央穩增長、調結構、促改革、惠民生的部署和要求，審計密切關注財政、貨幣、産業、投資、稅收等政策措施的執行情況，報告反映了有的政策措施不適應、不銜接、不配套等問題。圍繞中央八項規定精神、國務院“約法三章”要求和厲行節約反對浪費等規定的貫徹落實情況，審計工作報告既詳細反映了一些中央部門和所屬單位“三公”經費和會議費管理中存在的問題，還揭示了一些地方轉嫁因公出國（境）費用、違規使用公務用車、在公務接待中購買禮品等問題。圍繞轉變政府職能相關情況，重點對中央部門所屬單位和主管的社會團體進行了審計，揭示了這些機構利用所在部門影響力和掌握的行業資源，通過違規收費、開展評比、舉辦培訓等取得收入、管理不規範等問題。通過審計，促進有關部門和地方認真整改，並加強對下屬二三級單位的管控，嚴格預算管理和財經紀律，有力推動中央政策規定落到實處。

    二、著力監督檢查財政資金的安全性和效益性，促進經濟運行提質增效。作為公共資金的守護者，審計不僅要促進用好增量資金，確保有限資金用於事關國計民生的關鍵領域和重點環節，維護公共資金的安全性；也要促進盤活存量資金，避免大量資金“趴在”窩裏“睡覺”，留在賬上好看，造成閒置浪費。審計工作報告將財政資金投入與項目進展、事業發展以及政策目標實現統籌考慮，通篇貫穿問效、問績、問責這條主線。在財政資金使用和安全方面，報告指出，由於審批鏈條長、信息溝通不暢，加之審核監管不到位，造成專項資金管理使用中問題較多。在分配環節，超範圍和超標準分配財政資金128億多元；在申報和撥付環節，抽查的6個中央財政專項中有18億多元被騙取套取；在使用環節，擠佔挪用專項資金31億多元，同時結合典型案例和具體數據進行剖析，揭示問題産生的原因、違法犯罪的手法及危害後果。在財政資金效益方面，報告列示了中央本級財政、中央部門和地方財政這三個層面存量資金的總體規模、結構和原因，促進有關部門和地方積極盤活存量，提高資金績效。

    三、著力監督檢查強農惠民資金和項目管理情況，促進維護和改善民生。民生問題既是經濟社會發展的動力，也是經濟社會發展的最終目的。審計工作按照守住底線、突出重點、完善制度的要求，重點對扶貧資金使用、保障性安居工程建設和“農林水”事項資金進行了專項審計，深入揭示和促進糾正問題，推動提升民生政策效果。如在專項轉移支付審計中指出，由於分配管理權責不順，“農林水”科目資金的66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理，下達到地方後僅省一級又涉及近20個主管部門，審批流程繁瑣，資金到位時間長，促進加大專項整合清理力度。通過扶貧資金審計，相關部門和地方出臺或修訂規範性文件40多項，歸還和發放扶貧資金1.38億元，清理消化閒置資金1.45億元，查處171名責任人員。對城鎮保障性安居工程審計後，相關地方追回資金41億多元，取消2.9萬戶家庭的保障資格，收回或清理住房1.65萬套，完善制度724項。

    四、著力監督檢查國有資産資源的管理和效益情況，維護國有權益。在對11戶中央企業和部分地區礦産資源開發利用情況的審計中，重點檢查了國有企業改革、重大事項決策、國有資産保值增值等環節，抽查11戶企業的791項重大決策事項中，有230項存在不合規問題，造成損失或潛在損失134億多元；大宗物資採購和工程建設項目沒有公開招標，涉及金額1120億元；有關地方應徵未徵和擠佔挪用探（採）礦權使用費、礦産資源補償費、資源稅等資金280多億元；越權審批或違規審批不符合條件的礦業權636宗，有114宗存在低價出（轉）讓和溢價收購從中牟取不當利益的問題，還有13宗在國有企業改制時被無償轉讓。通過審計，促進相關企業建立健全規章制度1194項，補繳稅款和挽回損失34億多元，處理了190名責任人員；有關地方追繳、沒收違法所得等136億多元，制定完善制度40項。

   五、著力揭示反映經濟社會發展中的風險隱患，促進維護國家經濟安全。經濟安全是國家安全的基礎。審計始終把維護國家經濟安全作為首要任務，審計工作報告加大了對一些關鍵領域的苗頭性、傾向性問題的反映力度。在財政領域，主要是跟蹤審計了2013年6月底以來地方政府性債務的變化情況，揭示了一些地方債務借新還舊數額較大、通過新型融資手段舉債規避監管等問題；在金融領域，主要審計了金融創新、互聯網金融發展及相關監管情況，發現有大量貸款通過同業合作、基金理財等通道規避監管，投向國家限制的融資平臺公司及房地産企業，一些不法分子利用互聯網金融等進行非法集資、網絡詐騙等問題。在物資儲備方面，主要反映了一些戰略物資儲備不足，有的經營性儲備擠佔政策性倉容，有的進口儲備物資質量控制不到位等問題。對這些問題的揭示，有利於推動有關部門及時堵塞漏洞、化解隱患。

    六、始終堅持嚴肅揭露和查處重大違法違紀問題，促進反腐敗鬥爭深入。審計機關始終注重發揮自身優勢，對重大違法違紀問題堅決查深查透查實，並注重深入分析新形勢下腐敗案件發生的特點和規律，充分發揮好反腐敗的尖兵和利劍作用。今年通過分析審計發現的314起重大違法違紀案件線索，歸納出當前腐敗案件的3個新特點：一是群體性腐敗問題嚴重，家族化犯罪問題突出；二是違法犯罪方式更加隱蔽，有意培植利益關聯方“代理”作案，並最終從仲介方獲得利益回流；三是權錢交易收益遠期化，權錢交易趨向索取投資入股、業務壟斷、礦産開採等隱性利益。通過深入分析，不僅可以及時發現異常變化和異常事項，提高案件發現和查處能力，同時又為有關部門實施精準打擊提供了明確靶向，做到標本兼治和源頭反腐。

    七、著力從深化改革和完善制度方面提出審計意見，積極發揮審計的建設性作用。審計工作報告在深刻分析審計發現問題成因的基礎上，提出了3條加強財政管理意見。其中，“嚴肅財經紀律，切實做到依法行政、依法理財”的意見，是從制約權力和落實責任主體的角度出發，主要針對維護財政資金安全和落實行政問責制提出的；“加快轉變政府職能和簡政放權，深入推進財稅體制改革”的意見，是從深化行政體制改革與財政體制改革的角度出發，主要針對健全統一規範的預算管理體系和理順各部門、各級政府事權財權提出的；“盤活存量、優化結構，提高財政資金使用效益”的意見，是從理順政府與市場關係的角度出發，主要針對優化財政支出結構和提高財政資金使用效益提出的。

    總體看，審計工作報告充分反映了審計工作堅持“兩手抓”、“兩手硬”的成效，即一手抓重大違法違紀問題，打擊和懲處腐敗，為國家挽回了大量經濟損失；一手抓體制機制制度性問題，積極提出完善制度和深化改革的建議，為有關方面改進工作提供重要參考，體現出審計監督的深度、力度和廣度在進一步加大，也説明審計工作的質量、水平和作用在不斷提高。