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圍繞採購需求特點選擇採購方式 《政府採購非招標採購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱“74號令”）實施近5個月來，各地積極組織學習，落實74號令精神。諸多一線採購人員一致認為，74號令對非招標採購方式的適用條件、採購程序等進行了全方位規範。 然而在實踐中，各地也遇到一些困惑。針對實際操作中的問題，財政部國庫司（政府採購管理辦公室）相關負責人近日接受了《中國政府採購報》記者的採訪。 核心交易機制：先明確需求 後競爭報價 《中國政府採購報》：74號令遵循的核心交易機制是什麼？ 答：從西方發達國家政府採購公平交易核心機制來看，均是針對不同的採購對象設定不同的採購程序、評審方法以及不同的合同文本要求，並賦予採購人明確或選擇採購需求的權力以及供應商選擇合理報價的權力。這种先確立明確需求、後競爭報價的機制設計，不僅大大降低了交易成本，也大大降低了採購人員在採購活動中的道德風險。我國政府採購法雖然也確立了公平交易的原則，但在制度設計上主要側重於保障市場競爭，強調的是給予所有潛在供應商平等參與權，而對保障交易公平的市場規則卻缺乏相應的細化規定，導致實踐中出現了採購需求不清、採購方式適用錯誤、評審方法設定混亂、評審標準不明確等一系列問題。為了規範交易行為，保障市場有效性，74號令明確了需求特點、採購方式、評審方法、合同文本及評價方式的縱向對應規則，在非招標採購方式的程序設計時均遵循了“先提供或獲得明確需求、後競爭報價”的公平交易核心機制要求。 非招標採購方式不強調給所有潛在供應商公平競爭機會 《中國政府採購報》：非招標採購方式和招標採購方式最大的不同是什麼？ 答：非招標採購方式與招標方式最大的不同在於，它不強調給予所有潛在供應商公平競爭的機會，談判小組、詢價小組從符合條件的供應商中選擇確定三家以上供應商參加採購活動即可，且無需向其他未被選擇的供應商作出解釋，這是法律賦予談判和詢價小組的權利。但一旦選定參加採購活動的供應商後，每一輪技術、服務指標的談判、修改必須平等地通知所有參加採購活動的供應商，以保證競爭過程的公平。因此，與招標採購方式相比，非招標採購方式採購週期更短、效率更高，選擇供應商的來源和評審過程更為靈活，談判小組和詢價小組自製定談判文件和詢價通知書起即參與採購活動，這有利於更為科學合理地確定採購需求。在競爭性談判過程中，供應商可以參與確定最終設計方案或解決方案，更適合技術複雜或者性質特殊，採購人難以詳細列明採購標的的技術服務要求的採購項目。 專家由“法官”向“人民陪審員”身份轉變 《中國政府採購報》：74號令規定，經採購人的主管預算單位同意，可以從財政部門的專家庫以外自行選擇專家。這樣的政策設計是不是過於寬鬆？ 答：對非招標採購方式的成交規則，政府採購法規定得很明確，就是在符合採購需求、質量和服務相等的前提下最低價成交，由此，評審環節實際上是評無可評，專家在這個環節最多起一個見證的作用，事實上沒有任何自由裁量權。如果説在公開招標裏，專家像“法官”，由他來評判、打分，那麼在非招標採購方式裏，專家更像“人民陪審員”，沒有任何自由裁量權和決定權。74號令的制度設計實現了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉變，並將專家的作用由評審過程前移到採購需求的確定環節，要求專家發揮自身的專業優勢協助採購人明確和制定採購需求。74號令之所以規定競爭性談判可以多輪談，就是要讓專家充分發揮自身的專業優勢，在明確需求的前提下保證採購質量和效果。在這種制度設計下，專家是否需從財政部門的專家庫裏抽取，條件可以適當放寬。 《中國政府採購報》：74號令為什麼要規定技術複雜、專業性強的競爭性談判採購項目，評審專家中應當包含1名法律專家？ 答：談判談什麼？主要談的是採購需求和合同條款。每一輪談判結束後，合同草案的主要條款就要變動一次，技術專家解決不了合同問題。正如前面所説，如果遵循按採購需求特點選擇採購方式，那就意味著許多金額巨大的項目都有可能採用競爭性談判方式，特別是隨著政府購買公共服務工作的推進，許多大的公共服務採購項目均需通過競爭性談判方式進行，合同主要條款的變更至關重要，必須要有一名法律專家。 競爭性談判應成服務類項目主要採購方式 《中國政府採購報》：74號令規定了競爭性談判可以多輪談，專家要多次參加談判活動，程序是不是比以前更繁瑣、採購成本也更高了？ 答：按照政府採購法的規定，在談判開始前，必須先成立談判小組、再由談判小組確認或者制定談判文件，進而由談判小組確定邀請參加談判的供應商名單。因此，對公開招標失敗或緊急之需而適用競爭性談判的項目，因其採購需求是完整、明確的，可以先由代理機構代為制訂談判文件，由談判小組在書面推薦供應商或者從公告邀請來的供應商中確定參加談判的供應商時一併確認談判文件，如果採用從供應商庫中隨機抽取方式的，可以在談判時由談判小組一併確認採購文件。在這兩種情況下，採取公告邀請和書面推薦方式作為供應商來源的，專家最少來兩次，採取從供應商庫中隨機抽取作為供應商來源的，專家最少來一次。對其他因無法詳細描述需求需要供應商提供設計或者解決方案的項目，談判小組可以根據採購人對需求的確認情況，進行多輪談判，直至採購人代表最終確認採購需求為止。不管何種情形，談判小組均可以根據談判文件和談判情況實質性變動採購需求中的技術、服務要求及合同草案條款，但實質性變動的內容必須經採購人代表確認同意，且在這過程中必須平等地將採購需求的變動通知到每一個參與談判的供應商，以保證談判過程的公平。74號令嚴格遵循了法定程序，以前之所以大家認為簡便，是採購人或者代理機構人為合併了法定程序所致。 至於增加了採購成本的問題，則不能一概而論。從國際經驗來看，均是根據採購項目的需求特點來選擇合適的採購方式，而不是以採購金額的大小來確定採購方式。從政府採購法的規定看，競爭性談判、詢價、單一來源等採購方式均規定了適用情形，唯獨公開招標沒有規定適用情形，而是從反腐倡廉出發要求將公開招標作為主要採購方式。國際上公開招標的適用情形非常明確，只有能夠詳細描述採購需求的産品才適用公開招標，與採購金額大小無關。借鑒國際經驗，下一步，我們也要調整管理理念，圍繞如何更好地實現物有所值的價值目標去選擇合適的採購方式，金額大但採購需求無法詳細描述的項目應該選用競爭性談判方式，特別是服務項目的採購，競爭性談判應當成為主要方式。從這個意義上講，增加的採購成本相較實際的採購效果而言，應該也是“物有所值”甚至是“物超所值”的。 “招標失敗後經審批兩家可以談”是唯一例外 《中國政府採購報》：對多輪談判的項目，最後參加報價的供應商應該如何選擇？如果公開招標後只有兩家或者一家供應商滿足條件，是否可以轉為競爭性談判或者單一來源？ 答：74號令裏設計了一個“票決制”，即談判結束後，由談判小組成員投票，按照少數服從多數的原則推薦三家以上符合採購需求的供應商，然後這三家供應商在規定時間內提交最後報價。供應商必須是三家以上，只有三家以上才能形成有效競爭，這是競爭性談判的前提。那麼來兩家行不行呢？74號令規定，公開招標後，符合要求的供應商只有兩家時，經財政部門批准可以與該兩家供應商進行競爭性談判。這是74號令裏唯一一處兩家可以談的一個例外，主要是考慮到採購效率問題，其他的所有情形包括詢價採購，供應商為三家以下的均為採購活動失敗。我們説程序不可逆，不能説公開招標來兩家就是兩家競爭性談判，來一家就是單一來源，如果制度這樣規定，那麼整個政府採購制度的競爭基礎將不復存在。實踐中導致參與採購活動的供應商不足三家的情形很多，比如信息公開的範圍不廣或者時間不足、採購項目金額小、供應商投標文件編制不符合要求等。從我們掌握的情況看，不少地方出現公開招標不足三家的問題，最後要麼兩家談判，要麼單一來源，少數基層甚至相當大的比例因公開招標只來一家而採取單一來源實施採購。我們認為，出現該問題最重要的原因在於公開招標的數額標準定得過低，有的地方甚至規定採購金額達到30000元的就要公開招標，導致許多供應商因投標成本過高無利可圖而放棄投標，這需要大家在今後的工作中轉變工作理念，提高公開招標的限額標準。從制度執行上來講，除公開招標失敗經批准的情形外，不允許競爭性談判出現兩家談判的情形。當然，有的項目確實市場上只有兩家供應商，比如一些高壟斷性行業，確實有這種情況的，又將如何處理呢？我們的意見是可以參照競爭性談判方式先分別跟這兩家供應商去談，談完以後選定一家報價低的，然後實行單一來源採購。 單一來源採購引入成本核算概念 《中國政府採購報》：74號令對單一來源採購的規定與以往實踐相比，最大的變化是什麼？ 答：相較此前的採購實踐，74號令單一來源採購最大的變化是引入了成本核算的概念，即要求採購人員編寫的協商情況記錄中應當包含供應商提供的採購標的成本、同類項目合同價格以及相關專利、專有技術等情況説明。74號令出臺前，單一來源採購成交價格往往比較高，基本上是貼著採購預算成交的。74號令之所以做出上述要求，主要考慮，一是增加一項可查詢的信息記錄，方便審計和財政部門的事後監督；二是保證成交價格的合理性，如果該産品市場在售，那麼同等條件下政府採購價不能高於市場價，如果該産品沒有形成市場價格，那麼供應商要告知成本。另一個重大變化是引入了公示制度，要求擬採用單一來源採購方式的項目，在報財政部門批准之前，應當在省級以上財政部門指定的媒體上公示。 (周黎潔 樂佳超 王童彥 張靜遠) |