深化市場監管執法體制改革的重要舉措
楊建順

    根據黨的十八屆三中全會的重要部署，國務院近日制定發佈《關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》），立足於“建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系”，拉開了改革市場監管體系、實行統一的市場監管的新一輪改革大幕。

    《意見》對深化市場執法體制改革作出專門部署，提出4個重要舉措，明確了16項主要任務。

    一、整合優化執法資源，解決多頭執法

    市場監管執法，是政府的一項重要職能，它體現的是行政權力和市場之間的規制法關係。黨中央、國務院歷來高度重視市場監管執法體制改革。2008年2月27日，中共第十七屆中央委員會第二次全體會議通過《關於深化行政管理體制改革的意見》，在“四、推進政府機構改革”中指出：今後5年將“理順市場監管體制，整合執法監管力量，解決多頭執法、重復執法問題。”目前，多頭執法、重復執法的頑疾依然存在，此次國務院制定發佈《意見》繼續推進整合優化執法資源，提出如下4項主要任務。

    1、相對集中執法權。在建設法治國家、法治政府、法治社會的總目標下，我國政府對市場監管呈現出職權法定、依法監管與保障公民、法人或者其他組織合法權益的法治取向，但是，“理順市場監管體制”的任務尚未完成，容易造成積極的權限衝突（各方爭相監管）和消極的權限衝突（推諉拖延監管）。為整合規範市場監管執法主體，《意見》規定，要推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業綜合執法，相對集中執法權。這將有助於跨部門、跨行業監管執法權的統籌協調，提升其法治水準。

    2、明確和強化市場監管部門的執法職責。《意見》規定，市場監管部門直接承擔執法職責，原則上不另設具有獨立法人資格的執法隊伍。這意味著政府與市場、政府與社會的關係基本理順，市場監管部門自身的職能定位就是市場監管，理應直接承擔起市場監管的執法職責，而不是將該職責推給社會，或者另外組建具有獨立法人資格的各類事業單位，通過它們來間接承擔執法職責。理順政府與市場的關係，要求政府切實做到3點：其一是不缺位，該政府管的一定要管好；其二是不越位，不該政府管的一定不要管；其三是不擾民，該政府管的，一定要通過最為科學合理且簡便易行的方法和方式來進行管理。政府既然設置了市場監管部門，該部門就應當肩負起市場監管的相應職責，無論是為市場提供服務，對市場進行監督檢查，還是對市場運作過程中的相關問題進行處理，對違法違規行為進行懲處和糾正等，其執法職責得以進一步明確和強化，且是享有並能夠以自己的名義行使執法職責，並能夠對其所導致的結果獨立承擔法律責任。不另設具有獨立法人資格的執法隊伍，政府的市場監管職能基本到位，各部門之間的職能和權限比較明確，這正是行政組織法原理所追求的理想狀態，也必將有助於形成權責明確、行為規範、運轉協調、監督有效、保障有力的市場監管執法體制。

    3、執法隊伍的整合。實踐中的執法隊伍狀況比較複雜，有的是一個部門設有多支執法隊伍，為整合執法監管力量，業務相近的應當整合為一支隊伍；有的是不同部門下設不同的執法隊伍，但其職責任務相近或者形似的，也應當整合執法監管力量，但是，考慮到不同部門之間還有協調統一的過程，故而可以設定一定期間，“逐步”整合為一支執法隊伍。

    4、違法執法隊伍的清理取消。整合執法監管力量，不僅意味著要將分散的、職能相近或者相似的整合到一起，而且需要對沒有法律法規依據、違反機構編制管理規定的執法隊伍予以清理取消。

    二、減少執法層級，消除多層重復執法

    黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“政府的職責和作用主要是……加強市場監管，維護市場秩序……彌補市場失靈。”加強市場監管，應當符合國家治理體系和治理能力現代化的要求，“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局。”為此，《意見》提出如下4項主要任務，以減少執法層級，消除多層重復執法。

    1、中央政府統一監管。考慮減少執法層級的問題，就不能不關注中央與地方的關係。這是縱向分權的問題。一般而言，市場監管執法不宜由中央直管，而應當儘量推進執法重心下移。但是，《意見》規定，對於反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關係全國統一市場規則和管理的事項，則應該實行中央政府統一監管。

    2、市縣政府負責監管。考慮消除多層重復執法的問題，就不能不探討減少執法層級、進行橫向分權制衡。從事物規律性來説，市縣政府上承中央、下接基層，具有十分重要的地位，應當承擔最廣泛的監管職能。《意見》規定，對食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門的監管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監管。這裡最為關鍵的是要建構一系列標準、規則和程序，對“不同層級政府及其部門的監管職責”予以切實厘清。

    3、夯實重點領域基層執法力量。推進執法重心下移，應當首先夯實基層執法力量。但是，在基層執法力量相對薄弱的目前階段，如果要全面推開基層市場監管執法，那麼，勢必構成與前述相對集中執法權、整合執法監管力量的價值取向相悖。所以，《意見》立足實踐強調指出，要加強食品藥品、安全生産、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。

    4、分層分級的指導協調和執法隊伍建設。《意見》對分層分級的指導協調和執法隊伍建設予以詳細規定。由基層監管的事項，中央政府和省、自治區政府市場監管部門，主要行使市場執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執法隊伍。設區的市，市級部門承擔執法職責並設立執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區部門承擔執法職責並設立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍。加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。鄉鎮政府（街道）在沒有市場執法權的領域，發現市場違法違規行為應及時向上級報告。經濟發達、城鎮化水平較高的鄉鎮，根據需要和條件可通過法定程序行使部分市場執法權。此種分層、分級、分權，輔之以執法隊伍建設的設置、限制和整合，為消除多層重復執法提供了重要的支撐。

    三、健全協作配合機制，規範和完善監管執法

    政府進行市場監管，其目的在於使市場具有競爭活力，使市場運作有序、在配置資源方面有效。故而，作為其前提性或者基礎性的條件，要求市場監管方面的立法規範和執法規範不斷完善，市場監管執法工作依法、合理、有效展開，做到市場監管的內容、實施監管的主體、方式和方法，乃至市場監管的標準、規則和程序等不斷完善。《意見》立足規範和完善監管執法，對健全協作配合機制規定了4項主要任務。

    1、市場監管部門間工作機制的完善。實踐中依然存在監管地位不夠明確與監管職能不夠清晰等市場監管執法，尤其是各部門分散執法，亟待完善市場監管部門間工作機制，做到“各司其職，各負所責、相互配合、齊抓共管”。

    2、部門間信息資源開放共享、互聯互通。《意見》規定，制定部門間監管執法信息共享標準，打破“信息孤島”，實現信息資源開放共享、互聯互通。這樣，一方面為健全協作配合機制提供了依據，另一方面亦有助於提高監管效能。

    3、執法協作聯動機制的建立健全。如果政府的市場監管執法行為過多、過濫，就會使市場失去競爭性；如果政府的市場監管執法不夠或者不到位，市場就會失去規則和秩序，就會喪失公正性。所以，《意見》明確規定，要建立健全跨部門、跨區域執法協作聯動機制。

    4、對違法經營行為的依法查處。長期以來，負責市場準入的部門只對其許可的市場主體及行為進行監管，對未經其許可的市場主體的“無證”違法違規行為到底由誰監管，一直存在推諉、扯皮。為解決這個問題，《意見》規定，對未經依法許可的生産經營行為，工商行政管理部門和負責市場準入許可的部門要及時依法查處，直至吊銷營業執照。

    四、提高監管效能，做好市場監管執法與司法的銜接

    市場監管執法涉及諸多領域，執法手段也多種多樣，有規制、約束，有管理、整頓，也有干預、強制和處罰，還有教育、參與和協治。政府對市場監管適當，就有助於市場實現有效的資源配置。政府職能調整的基本目標，就是要充分反映市場的要求。為了提高監管效能，《意見》圍繞做好市場監管執法與司法的銜接，提出了4項主要任務。

    1、案件移送標準和程序的完善。如前所述，市場監管執法涉及諸多領域，為做好市場監管執法與司法的銜接，應當完善案件移送標準和程序，細化並嚴格執行執法協作相關規定。政府的市場監管執法要體現市場經濟規律的要求，體現社會對政府規制和服務的需求，相關監管執法權應當依法行使，市場監管執法行為本身也應當規範。

    2、案情通報機制的建立。建立市場監管部門、公安機關、檢察機關間案情通報機制，目的在於科學合理建構市場監管執法體制，充分發揮各相關部門的作用，做到讓市場監管既全面覆蓋、不留缺口，又科學合理、避免重復和資源浪費。這就要求做到各相關部門之間的職能定位明確，在科學分工的基礎上做到運轉協調、監管有效、保障有力。作為深化市場監管執法體制改革重要舉措的組成部分，各相關機關間案情通報機制包括如下3層意思：（1）不得以罰代刑：市場監管部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依法移送公安機關並抄送同級檢察機關；（2）不得以刑代罰：公安機關作出立案決定的，應當書面通知移送案件的市場監管部門，不立案或者撤銷案件決定的，應當書面説明理由，同時通報同級檢察機關；（3）不得因為不追究刑事責任而免除行政責任：公安機關發現違法行為，認為不需要追究刑事責任但依法應當作出行政處理的，要及時將案件移送市場監管部門。

    3、履行生效裁定和判決的義務設定。在現代法治國家，服從法院生效的裁定和判決，是司法權威和法律尊嚴的體現，是各相關方面的義務和責任，也拘束包括當事人在內的任何人。故而，市場監管部門應當履行法院的生效裁定和判決。

    4、行政決定的強制執行。行政決定是政府進行市場監管的意思表示，具有公定力和執行力。即使私人認為該決定違法或者不當，在經有權機關通過法定程序予以無效宣告確認、變更、撤銷或者廢止之前，拘束任何人，包括行政決定的相對方當事人。當事人不履行行政決定的，市場監管部門依法強制執行或者向人民法院申請強制執行。

    楊建順（1963.01～），山東招遠人，中國人民大學法學院教授、博士生導師。