土地綜合開發大有作為
對支持鐵路建設實施土地綜合開發的幾點認識
國土資源部 胡存智

    日前，國務院辦公廳下發了《關於支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發〔2014〕37號），文件提出對鐵路站場及毗鄰地區特定範圍內的土地實施綜合開發的政策措施，充分體現了十八屆三中全會的改革精神，既是對鐵路交通基礎設施建設和投融資體制改革的支持，也是轉換土地利用方式，促進節約集約用地和按市場機制強化配置土地資産的改革，對當前和長遠都有重要意義。

    一、準確把握土地綜合開發的實質內涵

    鐵路是關係到國計民生、社會經濟發展的重要運輸體系，鐵路建設是國家重要的基礎設施和民生工程。黨中央、國務院高度重視鐵路建設與發展工作，對鐵路管理體制進行重大改革，實現了政企分開，為深化鐵路投融資體制改革，更好發揮政府和市場的作用，促進鐵路持續發展創造了良好條件。2013年，國務院下發了《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號），提出了全面開放鐵路建設市場、鼓勵土地綜合開發利用等相關政策要求。國辦發〔2014〕37號文形成的各項土地綜合開發政策，就是從加強市場配置和充分運用好土地資源資産的角度，創新土地開發利用新模式，從而促進鐵路經營方式、管理體制、投融資體制改革的有效措施。

    （一）完善鐵路建設合理獲得土地增值收益的機制。對鐵路站場及毗鄰地區特定範圍內土地實施綜合開發，是地租理論的具體運用，符合社會主義市場經濟的總體要求和鐵路投融資體制改革要求。按照地租理論，國家和社會的各項投資是土地增值收益産生的重要源泉，鐵路建設對土地增值收益産生的作用十分顯著。由於鐵路具有投資大、回收慢、僅依靠運輸收入難以支撐發展等特點，因此，在市場經濟條件下，建立鐵路建設投資産生的土地增值收益在國家與投資主體之間的合理分配機制，使投資主體可以回收、分享因鐵路建設帶來的部分土地增值收益，應是支撐鐵路持續發展的重要條件。長期以來，我國鐵路建設一直採取中央政府投資為主的模式，在鐵路建設上更多考慮的是社會效益和宏觀綜合經濟效益，建設産生的土地增值收益主要由各地政府和社會取得。隨著鐵路建設發展需求的日益增加，如果仍沿用原有的發展鐵路建設模式，不允許鐵路建設投資主體分享其投資産生的土地增值收益，不允許開展多种經營取得其它收益，鐵路建設投資仍難以實現資金平衡，很難吸引社會投資。推動鐵路投融資體制改革，全面開放鐵路建設市場，實現投資主體多元化，政府投資轉為企業投資的改革就難以推進。因此，允許鐵路投資建設主體利用土地進行綜合開發，分享土地增值收益，是促進鐵路建設持續發展的關鍵環節之一。

    （二）促進軌道交通導向型土地綜合開發。鐵路站場及毗鄰地區特定範圍內土地實施綜合開發是以鐵路站場為依託，與毗鄰地區土地進行整體規劃、一體設計、統一聯建、立體開發的建設和用地模式。在當前新型城鎮化和鐵路建設發展的背景下，通過在鐵路站場及其周邊土地上實施包括鐵路、公交、輕軌地鐵、商服、辦公、居住等多用途、多功能、一體化的高密度綜合開發，形成用地佈局協調、交通設施無縫對接、地上地下空間充分利用的城鎮綜合體，應該是軌道交通導向型土地綜合開發模式在我國的有效實現形式。研究表明，鋻於鐵路對經濟社會發展的重大意義及投入産出特點，多個國家及我國香港地區政府通過運用規劃和用地政策，支持鐵路建設企業對客運車站及周邊地區進行整體規劃、開發，形成了軌道交通導向型土地綜合開發模式，由於這一模式構建了“以鐵路交通提升土地價值、以多元經營回收外溢收益、以人口集聚增加主營收入、以産業集中促進城鎮發展、以交通走廊優化城市佈局”的運行機制，在支持鐵路建設的同時，對推動經濟、社會、城市發展也取得了良好的效果。

    （三）更好發揮市場與政府的作用。土地綜合開發是政府支持市場主體投資鐵路建設的專項政策，充分體現了十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的要求。按照國辦發〔2014〕37號文要求，政府在推動實施土地綜合開發中，主要體現在按照“多式銜接、立體開發、功能融合、節約集約”的原則，協調、編制與土地綜合開發相關的各類規劃，實現多規合一；促進鐵路投資主管部門、機構與沿線地方加強合作，協調鐵路建設與土地綜合開發事宜；在嚴格控制綜合開發用地規模的前提下，採用市場化方式供應土地；充分發揮市場機制的作用，營造良好的土地市場環境，按照“誰修路、誰開發”的原則，允許不同的市場主體參與土地綜合開發、投資鐵路建設；市場主體依法取得國有建設用地，進行鐵路建設投資和土地綜合開發，合理分享鐵路投資産生的土地增值收益，用於鐵路發展。

    二、深刻認識土地綜合開發的重大意義

    國辦發〔2014〕37號文從更高層次對土地綜合開發的意義進行了闡述，提出土地綜合開發利用是加快鐵路投融資體制改革和鐵路建設的重要舉措，是促進新型城鎮化發展和節約集約用地的有力抓手，深刻認識理解土地綜合開發的作用和意義，更好推動相關工作。

    （一）新型城鎮化發展的有力抓手。2013年底，中央城鎮化工作會議提出，要優化城鎮化佈局和形態，城鎮建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，要依託現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水，記得住鄉愁。中共中央、國務院《關於印發〈國家新型城鎮化規劃（2014—2020）〉的通知》（中發〔2014〕4號）提出，以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。落實這些要求，鐵路和其它交通運輸網絡對優化城鎮化格局具有不可替代的支撐和引導作用，軌道交通導向型土地綜合開發有機銜接了交通建設和城鎮發展內在關係，既是建立城市群一體化、優化城市建設佈局，加快發展中小城市、小城鎮的關鍵環節，也是解決交通擁堵、環境污染、人口過度集聚、房價上漲及城市規模無序擴張等“大城市病”問題的有效措施，完全符合新型城鎮化的發展目標、指導思想和基本原則。

    （二）節約集約用地的重要模式。土地綜合開發是我國土地供應和使用管理的重要制度創新，從注重單一宗地的節約集約利用，轉向注重同一區域內各類土地功能互補的聯合效益，從而實現各類土地資源的效益最大化和效率最大化。國辦發〔2014〕37號文提出的支持鐵路建設的土地綜合開發，從兩個方面提出了節約集約用地新要求，一是綜合利用、一體設計、統一聯建，落實這一要求的關鍵是協調鐵路、公交、地鐵、商業、辦公、住宅等各類用地功能，形成交通設施無縫連接、商業服務功能完善、居住環境適宜便捷的土地利用新格局。二是立體開發，在平面各類用地功能協調的基礎上，對地上地下空間也要一體設計、整體開發，通過場站上蓋物業、各類用地地下開發，實現土地利用效率的最大化。從已有實踐經驗看，土地綜合開發的節約集約用地可達到很高水平，長沙武廣客運站、香港九龍站地鐵上蓋等土地綜合開發項目，其容積率分別達到7.5和8。

    （三）鐵路建設融資的重要渠道。土地綜合開發是在鐵路建設開展前後，企業取得綜合開發用地，先行進行鐵路等基礎設施投資，然後通過轉讓基礎設施完善後的開發物業或以多种經營等方式，取得投資産生的土地增值收益及其他經營收益，同時，通過吸引人們集聚、就業、居住，提高鐵路運輸企業客流量、增加主業收入。土地綜合開發的這一運行機制，能夠大幅度增強鐵路建設的融資能力和資金平衡能力，是吸引社會資本投資鐵路建設、促進鐵路建設可持續發展的重要推動力。

    三、全面發揮土地綜合開發的政策效力

    國辦發〔2014〕37號文明確了推進土地綜合開發的政策措施，要全面發揮支持鐵路建設實施土地綜合開發政策效力，需有關部門、地方政府、鐵路建設投資主體以及其它市場主體多方努力，進一步做好幾方面工作。

    （一）切實加強規劃統籌。土地綜合開發涉及土地利用總體規劃、城鄉規劃、鐵路發展規劃、其他交通規劃甚至城鎮體系規劃等，要實現多項規劃的融合，需發揮相關部門、機構、地方政府各方的積極性，建立順暢的協商機制和合理的土地增值收益分配機制。同時，由於土地綜合開發與一般項目相比具有用途多樣、功能綜合的特點，對供應綜合開發用地的規劃條件提出了更高的要求，需國土資源管理和城鄉規劃部門進一步探索完善土地供應和規劃管理方式、方法。

    （二）嚴格土地供應和利用管理。在不超過政策標準的前提下，不同城鎮確定綜合開發用地規模，要注重市場容納能力分析，不能一概而論。面積規模控制標準，主要考慮是方便出行、鐵路兩側開發、大體上涵蓋了站場周邊500米半徑的範圍，各地應將之作為劃定土地綜合開發邊界的原則。供應綜合開發用地要為市場主體進行市場分析、投資決策、資金籌集留出足夠的時間，嚴格執行綜合開發供地公告時間不得少於60個工作日的規定。綜合開發用地供應後，相應用地的提供可在供需雙方協商的基礎上，根據開發進度分期提供，按提供土地時點的市場價格確定供地價格，既防止土地供而不用，也實現地方政府和相關企業土地綜合開發的收益共享，增強合作共識。

    （三）完善標準和監管制度。土地綜合開發具有用地功能混合、各類用途兼容、地上地下一體的特點，現有對宗地開發、用途單一工程建設的部分標準要求已難以適應，需相關部門調整完善。土地綜合開發不同於一般意義的宗地開發，為此國辦發〔2014〕37號文提出了新的監管要求，落實這些要求，需要完善相關監管措施，以備案為依據，對相關用地指標使用、城鄉規劃落實、土地開發利用進行全面有效的監管，確保支持鐵路建設實施土地綜合開發的政策落實到位，不走偏差。