把政府權力列成老百姓一看就懂的清單
廣東順德：政府權責 目錄為證

    “當你想把政府權力列成老百姓一看就懂的清單時，才會發現，權力不清、權力交叉等問題大量存在。真是不做不知道，一做嚇一跳。”發出感慨的人叫梁偉強，是廣東省佛山市順德區審批改革領導小組辦公室（以下簡稱審改辦）主任助理。

    他從順德區市場安全監管局審批服務科科長的任上調到審改辦，第一項任務就是編一份“審批目錄”。某種程度上，這是自己審查自己，自己革自己的命——他原來的科長職務，手握近200項審批權力。

    從“審”別人到“審”自己的轉變，對梁偉強個人而言發生在去年，但對順德來説，從2012年就在全國率先啟動了商事登記制度改革。

    “這三份目錄，就是順德商事登記制度改革的縮影。”今年8月底，順德審改辦主任閔樂萍指著擺在面前的材料，向來這裡“取改革經”的考察者介紹道。

    她説：“改革最終的目的就是明確政府到底‘能幹啥’‘該幹啥’，對於該放開的、該服務的、該管的，都心中有數。”

    “《企業經營審批事項目錄彙編》是權力清單，《順德區企業經營行業監管分工目錄》是責任清單，《企業投資經營指導目錄彙編》是服務清單。”閔樂萍告訴中國青年報記者，完成這三份清單，審改辦40多名工作人員用了一年多時間，經過多次修改，才最終成型。

    如今在順德，要開一家公司，只需要登錄順德網上辦事大廳，花幾分鐘，對照在網上公開的三份目錄，便能知道所要進入的領域是否受國家政策支持，在登記註冊之後如何辦理相關許可審批，由什麼部門監管。

    “而原來，不管哪一環節的信息，都如同‘霧裏看花’，就算自己一點一點去翻各種法律、規定，也難免有疏漏。”閔樂萍説，亮出了清單，再加上已推行數年的流程簡化，在順德，便於“大眾創業、萬眾創新”的環境已具雛形。

    權力清單：目錄以外事項非禁即入

    2013年年初，梁偉強“放下”手裏近200項審批權力來到審改辦時，《企業經營審批事項目錄彙編》幾經輾轉，已嘗試了多種方法：讓各個職能部門自報審批權力事項，集中整理；請律師事務所協助梳理。“結果都不理想，還是有很多搞不清楚的許可，不知道歸哪個部門、什麼級別審批。”梁偉強説。

    於是，他帶著同事開始嘗試新的辦法：一個一個核，一個一個查。擺在他們面前的，有1000多部法律法規。“這是沒辦法的辦法，很費勁，但也是最完整、最不會出錯的辦法。”現在任區行政服務中心效能管理科副科長的魏雲説。

    要從浩如煙海的法律法規和各部門規定中，找到每一項行政許可審批的“婆家”，是一項大工程。

    在多名“外援”的幫助下，直到2013年年底，這項工程才完工。“外援”是中山大學法律專業的師生，其中有幾名學生天天在審改辦上班，任務就是補充目錄，並逐個打電話確定每項許可都有“能打通”的諮詢電話。

    原本不用花那麼多精力便可以出一份“還差不多”的目錄。“我們一開始就知道，如果只把順德層面有權審批的許可梳理出來，應該很快。”閔樂萍説，“但我們覺得，不能只梳理順德層面的權力，我們想看看，省一級、國家一級究竟還有哪些行政許可，怎麼審批。我們要做就做一份完完整整的權力清單。”

    最新版本的“審批目錄”，包含了18類行業、248項企業經營許可審批事項，一次性告知企業，進入市場取得相關行業經營資格需要辦理的審批許可事項，在哪一級什麼部門辦、電話等信息一應俱全，“目錄以外事項非禁即入”。

    明晰的權力清單，讓人看到了“原來無法想象”的問題。

    梁偉強舉了一個令他印象深刻的例子。根據《廣東省酒類專賣管理條例》規定，酒類生産需經省酒類專賣管理部門核發酒類生産許可證。“事實上，作為管理部門的廣東省經貿廳早就停止核發該證了。”梁偉強説，區裏為此還特意請示省經貿廳，得到的答覆是該廳“已沒有酒類生産的管理職能”。然而在管理上，並沒有明確這項許可是否轉到其他部門審批。因此，現在廣東新成立的酒類生産企業，實際上都沒有這個“許可證”。

    梁偉強認為，其實酒類生産辦了食品生産許可就可以了，沒有必要多加一個“酒類生産許可”，“這項許可應該可以取消，但《廣東省酒類專賣管理條例》又沒修改，如果沒有這項許可，又算違法生産經營”。

    經過反復商議，最終順德用一種“不是辦法的辦法”，免除這種尷尬：在“審批目錄”中，將酒類生産納入食品生産類別管理，“酒類生産許可”直接劃除。

    “實際上，我們的做法還是違反條例的。”梁偉強無奈地搖搖頭，“有些審批的必要性已經逐步喪失，沒有實施意義，完全可以取消，而有些審批可以適當壓減環節。”

    類似的情況，他們在梳理審批權力時還發現了不少，“有些甚至是全國範圍內都存在的問題”。

    閔樂萍表示，梳理出的248項中，具有地級市審批權限的順德區，只有其中的49%，其餘必須到省裏或者國家一級才行。不管是審批權限的進一步精簡，還是充分下放，“透過目錄，我們看到了改革還有很大空間”。

    責任清單：權責對等才能管住權力

    參與商事登記制度改革後，梁偉強發現，“權責不對等”的現象在政府部門中相當普遍。“有時候是一個部門負責審批，另一個部門負責監管，或者根本沒有明確由誰監管。”他説，這樣的後果是，造成“各部門監管職能邊界不清晰”、“部分領域存在監管缺位”等問題。

    正是基於這樣的思考，審批目錄出爐後，順德審改辦並沒能“松一口氣”。“寬進嚴管，準入改革了，許可審批關係理順了，但如果監管跟不上，改革就白改了。”閔樂萍説。

    於是，在審批目錄發佈幾個月後，一份“監管目錄”相伴而生。今年2月，《順德區企業經營行業監管分工目錄》公開發佈。這份與“審批”相對應的目錄，明確了各類企業的監管部門和行業主管部門，成為企業生産經營明確的“監管清單”，也是政府各部門的“責任清單”。

    “誰有審批的權力，就應該負起監管的責任。”閔樂萍介紹説，如果是上級部門審批，就按照屬地原則，由順德相應部門負責監管。這樣的分工，才能糾正原來存在的“以審代管”現象，也能避免部門之間互相推諉，“如果企業經營事項涉及兩個以上審批部門的，按照行業監管分工原則，由行業主管部門牽頭，另外的審批部門予以配合”。

    以住宿和餐飲業為例，企業經營餐飲服務涉及食藥、消防、環保等許可審批。在目錄裏，監管這些企業的擔子自然就落在了食藥、消防、環保的肩上，“按照行業監管分工原則，監管時，由食品藥品監管部門牽頭，其他部門在職責範圍內配合”。

    梁偉強和同事天天打電話、跑部門，前後兩個月，這份“監管目錄”才最終得到區裏所有部門的認可——“嚴管”的市場監管體系在順德初步形成。

    在梁偉強看來，分工明確只是第一步，具體怎麼管，成為接下來要解決的大問題。“順德現在有執法證的工作人員僅有3762人，而順德的企業總數有13.2萬家，相比之下，執法人員嚴重不足。”他分析道，再加上上下級、部門之間信息互通的現實障礙，“離真正實現‘嚴管’，‘道路阻且長’”。

    服務清單：明明白白創業，輕輕鬆鬆“入場”

    《企業投資經營指導目錄彙編》是三份目錄裏，最遲出爐的。

    “因為比起前兩種目錄，指導目錄的編纂沒那麼繁複，所以就放在最後。”閔樂萍解釋説。

    雖然説起來“輕鬆些”，但這份“指導目錄”還是耗費了順德審改辦幾個月時間，整合各級政府、職能部門在産業指導方面的政策。直到今年9月，這一目錄才公開發佈。

    梁偉強説：“現在想在順德辦企業，基本上看看這份清單，就知道哪些領域是政府鼓勵的，哪些是有限制的、如何限制的。”

    雖然完成時間晚，但在順德審改辦總結的商事登記制度改革“六部曲”裏，“指導目錄”是第一步，它的完成也意味著“六部曲”的初步完成：指引創業方向——降低創業門檻——並聯審批，簡化登記註冊——引導許可審批——出臺監管目錄——推進監管標準化。

    “實際上，前面三步，都是為了放寬市場準入，是‘嚴管’之前的工程。”閔樂萍説，轉變政府職能，“服務”是政府最重要的責任，在商事登記制度改革中，讓創業者“明明白白創業，輕輕鬆鬆‘入場’”就是最基本的服務。

    “指導目錄”解決了明明白白的問題，持續推進的註冊登記改革，則瞄準了讓創業者輕鬆“入場”。

    2012年，擁有一家商務服務公司的順德市民余仲文，為一名年輕人拿到第一張商事登記營業執照時，執照上幾項內容的變化讓他感到興奮：真的改了，而且力度很大！實收資本登記為零元，經營範圍為主營項目。

    那時，這在余仲文看來，“簡直不可思議”。按照當時的法律規定，營業執照中，公司註冊資本最低限額是3萬元，實收資金須在公司成立時繳足出資。

    “2013年年底修訂的《公司法》中取消了對公司最低註冊資本的限制，實收資本也不再作為工商登記事項。”梁偉強説，但在2012年，順德就有勇氣邁出了“零首期”的改革第一步。

    “改革嘛，就是要讓創業的門檻低點、低點、再低點，註冊快點、快點、再快點。”閔樂萍笑言。

    啟動商事登記制度改革以來，資金、場所、登記流程等眾多“攔路虎”相繼被打倒，這使得順德的註冊企業規模迅速擴大：改革後，順德月均新設公司增長率約為35.6%。（記者 王怡波）