全面實施新形勢下國家糧食安全戰略

韓長賦

    黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體著眼實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢，提出了“以我為主、立足國內、確保産能、適度進口、科技支撐”的新形勢下國家糧食安全戰略，強調要堅守“確保穀物基本自給、口糧絕對安全”的戰略底線。習近平總書記強調，保障國家糧食安全，任何時候這根弦都不能松，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。這充分體現了中央對我國國情和現代化建設規律的深刻把握，強化了重農抓糧的施政理念和工作要求。我們要深刻領會新形勢下的國家糧食安全戰略，以高度的自覺、紮實的行動，全力以赴促進糧食生産穩定發展。

    一、準確把握新形勢下國家糧食安全戰略的內涵和要求

    古往今來，足食都是治國安邦的首善大舉。古人講，民以食為天，“洪范八政，食為政首”。對中國這樣的人口大國，糧食安全尤為重要，任何時候都不能掉以輕心。黨和政府歷來高度重視糧食生産，出臺了一系列重要政策舉措，取得了舉世稱讚的成就，現在，我國已比較穩定地用不到世界10%的耕地，生産世界1/4的糧食，養活世界1/5的人口。這是對世界糧食安全的重大貢獻，用實際行動回答了誰來養活中國人的問題。

    當前，我國正處在全面建成小康社會的關鍵階段，保障國家糧食安全面臨新的形勢和任務。在去年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作會議上，習近平總書記把保障國家糧食安全放在經濟工作的首位，強調只要糧食不出大問題，中國的事就穩得住。今年中央1號文件提出，要抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略。我們要立足經濟社會發展全局，深刻理解、準確把握新形勢下國家糧食安全戰略的豐富內涵。

    把握戰略立足點，始終堅持以我為主、立足國內。我國作為世界上最大糧食生産國和消費國，受耕地、淡水等資源約束，糧食有缺口是客觀現實，需要有效利用國際市場和國外資源。但十幾億中國人不能靠買飯吃、討飯吃過日子，我們的飯碗要主要裝自己的糧。這是因為：一方面，國際市場調劑空間有限。目前全球糧食貿易量僅有5000億斤—6000億斤，不到我國糧食消費量的一半，大米貿易量700億斤左右，僅相當於我國大米消費量的1/4，既不夠我們吃，也不可能都賣給我們；另一方面，大規模進口不可持續。如果我國長期從國際市場大量採購糧食，可能引起國際市場糧價大幅度上漲，不僅要付出高昂的代價，也會影響我國與一些不發達和發展中國家的關係。

    把握戰略著眼點，明確保障國家糧食安全的優先序。我國耕地就這麼多，需求又那麼大，必須有保有壓、有取有舍，集中力量先把最基本最重要的保住。首先是“保口糧”。大米、小麥是我國的基本口糧品種，全國60%的人以大米為主食，40%的人以麵食為主。這就需要合理配置資源，優先保障水稻和小麥生産，水稻面積要大體穩定在目前的4.5億畝以上，小麥麵積大體穩定在3.4億畝以上。其次是“保穀物”。保穀物主要是保稻穀、小麥和玉米，這三大作物産量佔我國糧食總産的90%左右。稻穀和小麥作為口糧品種要保，玉米是重要的飼料糧和工業用糧，近年來需求增長最快，也要保。目前，我國玉米種植面積5.45億畝，應保持基本穩定。

    把握戰略著力點，努力確保産能、強化科技支撐。提升我國糧食綜合生産能力，首先要藏糧于地。目前，中低産田佔耕地面積的2/3，有效灌溉面積僅佔一半多一點，靠天吃飯的局面仍未根本改變。要確保産能，守住耕地紅線是重要的前提，劃定永久基本農田是重要的保障，建設旱澇保收高標準農田是重要的途徑。其次要藏糧于技。在耕地、水等資源約束日益強化的背景下，糧食增産的根本出路在科技。去年，我國農業科技進步貢獻率達到55.2%，比10年前提高近12個百分點，農作物耕種收綜合機械化水平達到59.5%，比10年前提高27個百分點。這些年農業科技對我國糧食增産貢獻很大，但與發達國家相比還有很大差距。差距就是潛力，今後要堅持走依靠科技進步、提高單産的內涵式發展道路，給農業和糧食插上科技的翅膀。

    把握戰略平衡點，適度進口農産品，用好兩種資源、兩個市場。我國地不足、水不夠、資源環境壓力大，為滿足市場需求，適度進口是必要的。一方面，要做好品種餘缺調劑。我國強筋小麥、弱筋小麥、啤酒大麥等專用品種仍供不應求，需要通過適量進口來彌補國內不足。同時，還要進口一些國外特色調劑品種，以滿足多樣化的消費需求。另一方面，要做好年度平衡調節。戰國時期，魏國丞相李悝就把“平糴法”作為變法的重要內容，實質就是調節糧食市場和價格，防止谷賤傷農、米貴傷民。農業受氣候影響直接，年度豐歉常有，需要通過進出口和庫存來調節。適應經濟全球化進程，還需要統籌國際國內兩個市場，適量進口糧食來補充國內庫存，減輕國內資源環境壓力。但要把握好進口的規模和節奏，防止個別品種集中大量進口衝擊國內生産，給農民增收帶來不利影響。

    堅守戰略支撐點，守住糧食自給和耕地保有安全線。我們的飯碗裏裝多少自己的糧食才算安全、靠什麼確保裝夠自己的糧食，需要科學評估、劃定底線。按照國家糧食安全戰略的要求，要量化“兩個指標”。從資源條件、需求結構以及國內外經驗看，一是做到“穀物基本自給”，保持穀物自給率在95%以上；二是做到“口糧絕對安全”，稻穀、小麥的自給率能基本達到100%。這是保障國家糧食安全的硬指標，也是硬約束。劃定“兩條底線”，實現自給率目標，穩定播種面積是基礎。從目前的糧食單産水平和未來科技進步的潛力看，在守住18億畝耕地紅線的前提下，必須守住糧食播種面積16億畝和穀物播種面積14億畝的底線。

    總之，在糧食問題上我們不能忘記歷史、盲目樂觀，不能今天吃飽了就忘了昨天餓肚子的滋味，不能糧食連年增産就看不到今後保障糧食安全的難度和壓力，確保糧食安全的任務依然十分艱巨。

    二、科學研判國家糧食安全面臨的新形勢新挑戰

    新世紀以來，我國糧食生産實現“十連增”，今年夏糧再獲豐收、全年有望獲得好收成，能夠為經濟社會平穩較快發展提供有力支撐。但應看到，在工業化、城鎮化進程加快的背景下，在高起點上繼續保持糧食發展的好勢頭，面臨更多挑戰。主要表現為“五個並存”。

    農産品需求剛性增長與資源硬約束趨緊並存。影響需求增長有兩個因素：一個是人口增長，未來一段時期，我國每年新增人口仍在700萬左右；另一個是消費升級，每年新增城鎮人口1000多萬。由於人口數量增加和消費結構升級，全國每年大體增加糧食需求200億斤。同時，耕地、水資源約束持續加劇。我國人多地少水缺，人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。隨著工業化、城鎮化快速推進，每年要減少耕地600萬畝—700萬畝，城市生活用水、工業用水和生態用水還要擠壓農業用水空間。為了保護和恢復生態環境，還要適度退耕還林還草。需求增長、資源減少，將使糧食等農産品供求長期處於緊平衡狀態。

    農産品供求總量平衡與結構性緊缺並存。上世紀90年代中後期，我國糧食生産快速增長，而消費升級較慢，出現過短暫的總量平衡、豐年有餘。但這種供求格局已經改變。從總量看，現在已經有缺口，未來缺口還會繼續擴大。預計到2020年，糧食需求總量大約在1.4萬億斤左右，按照目前1.2萬億斤的産量基數和95%的基本自給率，要保持年度産需基本平衡，每年糧食至少要增産200億斤。從結構看，現在一些品種缺口較大，未來缺口還會繼續擴大。典型的是大豆缺口逐年加大，去年進口大豆超過6000萬噸。有限的資源就擺在那兒，增加穀物種植就意味著減少其他作物種植，而需求又都在增加，這種結構性矛盾將長期存在。

    農業生産成本上升與比較效益下降並存。多年來，國家採取了很多措施，如出臺“四補貼”、重點糧食品種最低收購價和臨時收儲等政策，解決糧食效益低的問題，但成本上漲、效益下降的局面仍未根本改變。從生産成本看，我國農業日益顯現“高成本”特徵。這些年農資價格、土地租金、人工成本等生産要素都在上漲，特別是過去忽略不計的人工成本快速上漲，農忙時節有的地方一天100多元都請不到人，一些農戶特別是種糧大戶很難承受。從種植收入看，比較效益偏低並呈下降趨勢。多數地方，一畝糧食的純收益只有二三百元，農民説，“辛辛苦苦種一畝田，不如外出打幾天工”。這將影響農民的生産積極性。

    農村勞動力結構性短缺與家庭小規模經營並存。目前，家庭承包經營是我國農村的基本經營制度，這符合我國國情和農業生産特點，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，今後仍必須長期堅持並不斷完善。現在看，這一經營制度面臨“兩大挑戰”：農業勞動力結構性短缺，“誰來種地”的問題日益突出。隨著農村勞動力大量向非農産業轉移，農業兼業化、農村空心化、農民老齡化的問題日趨嚴重。全國農民工達到2.7億人，一些地方農村勞動力外出務工比重高達70%—80%，在家務農的勞動力平均年齡超過55歲。到2020年，我國城鎮化率將達到60%，比2013年提高6.3個百分點，農村勞動力加快轉移，結構性短缺將更加突出。土地經營規模小，“怎麼種地”的問題日益突出。目前，我國農業人口人均耕地2畝多，幾乎是世界上最小的，大約是美國的1/200、阿根廷的1/50、巴西的1/15、印度的1/2。我國現有承包農戶2.3億戶，在今後相當長一段時期內，廣大承包農戶仍將是我國農業生産經營的重要主體，小規模經營的格局不會根本改變。

    基礎設施薄弱與自然災害頻發並存。近幾年，國家持續加大投入，實施新增千億斤糧食生産能力規劃，加強高標準農田建設，為糧食連年增産發揮了重要作用。但農業基礎設施薄弱的問題仍未根本改善，抵禦災害的能力仍然較弱。一方面，農田設施老化。目前，全國大型灌區骨幹工程完好率為60%，中小灌區干支渠完好率僅為50%左右，大型灌溉排水泵站老化破損率達75%左右。特別是田間渠係不配套，“毛細血管”不通暢，農田灌溉“最後一公里”薄弱，一些地方“旱不能澆、澇不能排”的問題突出。另一方面，氣象災害和生物災害頻發。這些年，極端天氣越來越多，突發性、暴發性災害多發。2000年以來，全國平均每年因自然災害損失糧食800多億斤。今後，糧食生産必須始終立足抗災奪豐收。

    三、切實抓好國家糧食安全戰略重點任務和重大措施的落實

    李克強總理指出，要統籌謀劃新形勢下的國家糧食安全戰略，構築更加穩固牢靠的國家糧食安全保障體系。我們以為，從我國的國情和現實基礎看，實施好新形勢下國家糧食安全戰略，保障國家糧食安全，根本在耕地，出路在科技，動力在政策，基礎在農民，重點在大縣。為此，要緊扣耕地、科技、政策、農民這些關鍵點，深化農村改革，推進體制創新和工作創新，不斷在高基點上取得新的突破、實現新的發展。

    堅決守住耕地這個命根子。這是國家糧食安全的命脈所繫。耕地是糧食生産的命根子，既要保數量，也要提質量。雖然第二次全國土地調查顯示，耕地的賬面數字有所增加，但耕地還是那麼多，産能也還是那麼多，實際並沒有增加。對此，必須有清醒的“紅線意識”，耕地紅線要嚴防死守，農民可以非農化，耕地決不能非農化。要採取強有力的措施，保持耕地面積基本穩定，要劃定永久基本農田，確保“有地可種”。集中新增千億斤糧食生産能力規劃、農業綜合開發、土地整治等項目資金，大力開展旱澇保收高標準農田建設。到2020年，全國要新建8億畝旱澇保收高標準農田。

    緊緊依靠科技挖掘糧食增産潛力。這是實現糧食持續增産的根本出路。近10年，我國糧食畝産提高69.6公斤，對糧食增産的貢獻率接近70%。在高起點上繼續增産，更要發揮好科技增産的潛力，著力抓好新品種、新技術、新機具的推廣應用。要加快篩選應用一批適宜本地特點、高産優質抗逆性強的新品種。繼續大規模開展糧食高産創建，抓好整鄉整縣整建制推進，集成推廣先進實用技術，紮實開展糧食增産模式攻關，促進大面積均衡增産。加快糧食生産全程機械化進程，大力推進農機深松整地作業，進一步發揮農機在科技興糧中的載體作用。

    堅持不懈強化完善惠農政策。這是促進糧食生産穩定發展的關鍵因素。糧食生産實現“十連增”，最主要的還是政策好，中央政策力度大，各地也出臺了許多配套政策。今後在完善強化政策的同時，要在狠抓政策落實上下功夫。繼續落實好“四補貼”政策，新增農業補貼重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體傾斜，讓多生産糧食者多得補貼。加快完善主産區利益補償機制，繼續加大對産糧大縣的獎勵力度，調動主産區生産積極性。落實好國家最低收購價和臨時收儲政策，保持農産品價格水平合理，促進農民種糧增收，讓農民愛種糧種好糧。

    加快培育新型農業經營主體。這是解決“誰來種糧”、發展現代農業的應對之策，也是深化農村改革的一個重點。要在穩定農村土地承包關係並保持長久不變的基礎上，引導土地有序流轉，發展適度規模經營，扶持發展種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業産業化龍頭企業和社會化服務組織，積極培育新型農業經營主體。多渠道開展農民職業培訓，加快培育一大批新型職業農民，重點培訓種田能手、農機作業能手、科技帶頭人、農業營銷人才、農業經營人才，完善農業支持政策，吸引一部分青壯年留在農村、從事農業。鼓勵和支持專業化經營性服務組織開展供種育苗、農機作業、農資供應、農産品加工及營銷等服務，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式複合型現代農業經營體系。

    切實強化重農抓糧的工作機制。這是實施新形勢下糧食安全戰略的重要保障。各地要把發展糧食生産放在經濟工作的首位，充分發揮行政推動作用，整合各方面力量和資源，形成部門聯動、上下配合、合力推進糧食生産的工作格局。強化監督檢查，把糧食生産納入績效考核體系，對耕地保護、政策落實、技術推廣等方面列出硬指標，推動糧食生産各項政策措施落到實處。保障國家糧食安全，主要靠糧食主産區和産糧大縣，主産區增産，全國糧食就穩定。目前13個糧食主産省的産量佔全國的75%、商品量佔80%、調出量佔90%，全國産量超10億斤的産糧大縣有400多個、産量佔全國的50%以上。産糧大省、大縣在全國糧食生産全局中舉足輕重，中央將進一步加大扶持力度，完善糧食主産區利益補償機制，使主産區種糧不吃虧，讓重農抓糧的地方在政治上有榮譽、財政上有實惠、工作上有動力。

    （作者：農業部部長）