10月2日，國務院發佈《加強地方政府性債務管理的意見》，落實新預算法相關規定，建立借、用、還相統一的地方政府性債務管理機制，堅決制止違規舉債，切實防範化解財政金融風險。記者第一時間採訪有關部門和專家，對意見內容進行了解讀。

    省級政府為舉債主體，只能發行政府債券，限定規模及用途

    意見的一大亮點，是明確了舉債主體、舉債方式、舉債規模以及舉債程序，進一步規範了地方政府債務資金的使用，並通過建立風險預警和完善應急處置等落實償債責任，著力解決地方政府性債務“怎麼借、怎麼管、怎麼還” 的問題。

    意見明確，經國務院批准，省級政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省級代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

    地方政府舉債採取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業發展舉借的一般債務，發行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業發展舉借的專項債務，發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。地方政府債務實行限額管理。一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准。地方政府在國務院批准的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。

    在規範地方政府債務資金使用上，意見也作了嚴格規定：一是限定債務用途。債務資金只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。建立對違規使用債務資金的懲罰機制。二是納入預算管理。將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。

    如何落實地方政府償債責任？意見明確指出，劃清政府與企業、中央與地方的償債責任。分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

    同時，還要建立風險預警機制和完善應急處置預案。定期評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。當地方政府難以自行償還債務時，及時啟動應急處置預案和責任追究機制。此外，還要完善政府綜合財務報告、考核問責、政府信用體系建設、債權人約束等各項配套制度。

    修明渠堵暗道，加快建立地方政府舉債機制，堅決制止違規舉債

    “允許地方政府發債不是全面放開，而是要加強管理，有堵有疏。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲認為，在法律的框架下允許地方政府適度舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際的通行做法。

    長期以來，由於沒有賦予地方政府規範的舉債權限，缺乏全面系統的管理機制，地方政府舉債缺乏“明渠”，主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務。這不僅難以有效發揮政府信用低成本融資的優勢，還導致了局部地區風險加速積累。這些問題如不採取綜合治理措施，局部地區風險有可能成為經濟社會持續健康發展的隱患。

    “意見明確規定，地方政府債務不得通過企事業單位來舉借，舉債方式只能發行政府債券。”喬寶雲表示，依法將公開發行債券作為地方政府唯一舉債渠道，有利於增強財政透明度，促進經濟長遠健康發展，對於提高國家治理能力和水平具有重要意義。

    “防範債務風險，規模控制是核心內容。”財政部預算司有關負責人介紹，從國際經驗看，各國主要採取上級控制和市場約束兩種手段。市場化程度高、聯邦體制的國家通常以市場約束為主，上級控制為輔；市場化程度較低、單一體制的國家通常以上級控制為主，市場約束為輔。在我國現階段，市場對政府約束偏軟，難以實現主要依靠市場約束地方政府舉債。因此，對地方政府債務規模實行限額管理，勒緊債務風險的“韁繩”，是十分必要的。

    妥善處理存量債務，確保在建項目資金，力促改革平穩過渡

    在原法律框架下，地方政府可以通過銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債。現在禁止地方政府通過銀行貸款等方式舉債，會不會影響這些領域建設？

    對此，財政部預算司有關負責人解釋説，儘管新修訂的預算法限定了地方政府舉債方式，禁止通過銀行貸款等方式舉債，但地方政府仍可以為保障性住房、公路、水利等項目建設發行專項債券或者將一般債券資金用於這些領域，增加新的資金來源。同時，意見積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵企業通過銀行貸款、企業債、中期票據等市場化方式融資，參與公益性項目建設。另外，對融資平臺公司在建的公益性項目，也允許過渡期內繼續通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設。目前，在地方政府的存量債務中，政府債券只佔很小一部分，大部分債務是通過融資平臺舉債或通過企業發債，這些資金利息高、期限短，用於基礎設施等週期長的建設項目，屬於資金錯配，地方政府償債壓力大。

    意見還明確，對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區發行地方政府債券置換。對項目自身收入不夠償還債務的，通過依法注入優質資産、增強盈利能力等措施，增強償債能力。

    “以2013年為例，政府債券的平均融資成本在4%左右，遠低於其他融資方式。允許發行地方政府債券置換存量債務，有利於減輕政府利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。”清華大學經濟管理學院副院長白重恩表示，更重要的是，通過置換可以使原來五花八門的政府性債務，逐步由單一規範的政府債券替代，這將大大降低地方政府債務風險。

    白重恩強調，防範和化解地方政府債務風險，必須改變 “重借不重還”現象，一定要把責任落實到人。意見提出建立風險預警和考核問責機制十分必要，誰違規舉債、加大了債務風險，誰就應當承擔責任。“考核問責要動真格，當預警機制發出信號，表明一個地區處於債務高風險狀況時，就要及時查找原因、追究責任。如果等到風險爆發再問責就太晚了，一旦造成危害和損失將很難彌補。”

    政府性債務風險總體可控（延伸閱讀）

    據測算，政府總負債率為39.43%，低於國際通行60%的負債率控制標準

    “從我國經濟發展基本面和全國政府性債務審計結果看，目前我國政府性債務風險總體可控。”財政部預算司有關負責人表示。

    從經濟基本面看，我國經濟長期向好的基本面沒有改變，我國政府性債務是經過多年形成的，債務餘額也將在較長一段時間內逐漸償還，平穩較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。中央政府對債務管理一直採取審慎原則，只要嚴格加強管理，依法合理控制政府性債務增量，我國政府性債務就不會出現大的風險。

    從審計結果看，截至2012年底，全國各級政府負有償還責任的債務19.1萬億元，負有擔保責任的債務2.8萬億元，可能承擔一定救助責任的債務5.9萬億元。其中，地方政府負有償還責任的債務9.6萬億元，負有擔保責任的債務2.5萬億元，可能承擔一定救助責任的債務3.8萬億元。2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%，按此比例折算，全國各級政府需要償還的債務為20.5萬億元，其中，地方政府需要償還的債務為10.7萬億元。

    由此可以測算出，全國政府負有償還責任債務的負債率為36.74%，政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務，分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%和14.64%折算，總負債率為39.43%，低於國際上通常使用的60%負債率控制標準這一參考值。全國政府外債佔GDP比率為0.91%，遠低於國際通常使用的20%的控制標準參考值。