新華社北京１１月２１日電（新華社“新華視點”記者劉敏、楊玉華、黃艷） 以租代徵搞商業開發、土地流轉亂攤派指標、村民利益訴求“被代表”……農村土地經營權流轉和規模經營事關農業發展大計，然而近年來卻引發了諸多矛盾。

    近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，針對現實生産經營中出現的問題，用“‘三權分離’、兩個‘適度’、一份“負面清單”立下“新規”。

    “這是繼農村土地集體經營制度之後，我國農村土地集體經營制度的又一次重大突破。”中國社科院農村發展研究所研究員王小映説。

    突破一：放活經營權，同時保障土地不被經營者隨意“圈走”

    隨著全國大範圍第二輪土地承包期過半，許多擁有承包權、但是已經把土地流轉出去搞經營的農民擔心：他們對土地的承包權會不會喪失？這些土地會不會被現在的經營者“圈走”？

    曾是大包乾發源地的安徽小崗村，近年來全村超過４０００畝土地被流轉出去建農業示範田。但大包乾帶頭人嚴金昌有著隱隱的憂慮：“土地流轉時間一長，會不會轉著轉著就收不回來了？”隨著城鎮化、工業化快速推進，越來越多農民進城務工，有他這樣擔憂的農民不在少數。

    針對種種隱憂，意見明確提出，堅持農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。這樣一來，具有土地承包權的農民不但可以安心地離開土地進城務工，還可以享受到土地流轉帶來的經濟效益。“既放活了土地的經營權，又保障了承包農戶的權利。”農業部部長韓長賦説。

    有專家認為，“三權分離”已是很大進步，但要讓農民真正吃下“定心丸”，還需要加快推進土地承包經營權確權登記頒證工作，把土地承包關係用法律的形式固定下來。

    成都市新津縣袁山村是較早進行農村産權改革試點的村子之一。該村村民袁福清早在２００９年就拿到了《農村土地承包經營權證》。他説：“我以前既沒有什麼東西能證明，也沒有辦法變現融資，現在有了這些法定證件，我們才感受到了法律的保護。”

    中國土地學會副理事長黃小虎則認為，“三權分離”是實踐中的産物，這種形態是一段時間內的過渡。從長遠看，還是要解決城市化過程中農民變市民的問題。“目前，農民工在城市裏就業、居住和社保都不穩定，老家的土地是他們安定的退路，‘三權分離’既給農民留下後路，也放活了農村土地流轉市場，激活新時期農村的活力。在這種情況下，‘三權分離’具有積極意義。”

    突破二：首次明確適度規模經營的“度”，防止出現“超級巨無霸”

    雖然未來農業發展的方向是規模化生産，但是這在一些地方被異化為“超大規模養殖”“巨無霸型種植園”，動輒一望無際的農場往往由於資金不到位、技術跟不上，或市場容量有限而被撂荒。

    一位基層幹部坦承：幾年前“適度規模經營”的政策落到基層，唱成了“鼓勵多流轉、大流轉”的調子。一個區，甚至一個鄉鎮如果沒有一個流轉大戶，那麼農業的成績單是不好看的。在這樣的背景下，一定程度上催生了上一輪部分農村的“圈地運動”。

    例如，湖北省孝感市孝南區三岔鎮龍崗村曾于２０１１年將全村６０００多畝土地整體流轉給了當地一家企業，做農業經營。然而，由於農業種植收益低，巨無霸式生産成本畸高，造成大面積土地“返荒”，浪費了寶貴的耕地資源。

    這次意見首次明確適度規模經營的“度”：“現階段，對土地經營規模相當於當地戶均承包地面積１０至１５倍、務農收入相當於當地二三産業務工收入的，應當給予重點扶持。”

    “‘適度規模’一直缺少一把尺子，部分地區上一階段打了政策擦邊球，出現盲目流轉、貪大求快的問題。”中央財經領導小組辦公室副主任韓俊説，發展適度規模經營，既要積極鼓勵，也不能拔苗助長，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生産手段改進程度、農業社會化服務水平提高相適應。

    國務院發展研究中心研究員程國強表示，意見中一個基本共識，是我國農業是以家庭承包經營為基礎和主體，以家庭為單位的農業生産主體是我國糧食安全的主要依靠力量，今後的農業扶持政策不能偏離了這個基本農情，因此“戶均承包面積的１０倍到１５倍”實際上是現有生産條件下的家庭農場經營規模，堅持了這個導向，盲目追求超大規模種植就可避免。

    “必須給大企業下鄉設置一道‘高門檻’。一是建立嚴格的準入制度，對工商企業長時間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實行分級備案；二是建立風險的動態監管機制，查驗土地利用、合同履行等情況；三是建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益，防範承包農戶因流入方違約或經營不善而遭受損失。”中國社科院農村所研究員張曉山説。

    突破三：開出４大“負面清單”，縛住濫用權力佔地之手

    中國耕地退化面積已超耕地總面積４０％，違規佔地搞非農建設……近年來，一些違規、違法行為屢屢吞噬耕地面積，引發人們對於糧食安全危機的擔憂。

    記者此前在河北、湖北等地調研發現，一個縣一年拿到的建設用地指標僅有四五百畝，然而有些企業一個項目就能一次性佔地５００畝，這其中不乏當地幹部“推波助瀾”。為了從農民手裏拿到土地，村幹部欺瞞村民稱是租賃土地，實際上是以租代徵，搞企業開發。當地幹部表示，不給土地指標，招商引資哪有吸引力？“招商引資肯定喜歡個頭大一點的，需要的地肯定就要多一點。”

    針對種種問題，意見一連用了４個“嚴禁”：嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設，嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅遊度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁佔用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈佔閒置耕地和損毀農田基礎設施。

    “意見中一連串的嚴禁有著很強的現實針對性。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰説，上一階段土地流轉中，一些土地頻頻出現農地流轉糾紛，其中不少就是村支兩委在沒有徵得農民同意的情況下，把土地流轉了，甚至偷梁換柱改變用途，損害農民合法權益。這種政府主導的強制性、強迫性雖然少數也有現實無奈，但是由於程序不正義，人為斬斷了農民與其土地的聯絡，影響了返鄉農民的退路，成為新時期幹群矛盾“新燃點”。

    專家表示，意見明確土地流轉的這些“負面清單”，劃出了土地流轉的禁區和高壓線，對於基層政府具有一定的約束力。不過一些地方官員表示，下一步具體怎麼監管和問責地方政府仍然有待進一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的執法主體和執法依據，而從目前的現狀來看，這兩者都還有待制度健全。（參與采寫：郭強、鄭天虹）