頂層設計問題導向謀劃全面深化改革大文章
——交通運輸部政策研究室主任李剛解讀《改革意見》

交通運輸部日前印發了《關於全面深化交通運輸改革的意見》（簡稱《改革意見》），作為到2020年指導交通運輸行業全面深化改革的綱領性文件。《改革意見》是如何誕生的？改革有哪些亮點？對服務群眾、改善民生有何重要影響？ 

　　《改革意見》起草背景

　　交通運輸轉型發展，改革亟須頂層設計

　　交通運輸業是國民經濟的基礎性、先導性、服務性行業，改革起步較早，正是改革加快了交通運輸發展，釋放了交通運輸發展活力。黨的十一屆三中全會後，原交通部根據中央的部署要求，結合行業實際，響亮地提出“有路大家走車，有水大家行船”，全面放開搞活交通運輸市場，極大地解放和發展了交通運輸生産力。30多年來，我國交通運輸實現了跨越式發展，高速鐵路、高速公路、港口、機場等基礎設施建設創造了多項世界第一。

　　然而，發展過程中的新問題也不斷凸顯，比如交通運輸投融資體制改革、事權與支出責任劃分、規範交通運輸行政執法、收費公路發展等，這些問題都是行業發展面臨的棘手和緊迫問題，到了不改革就難以為繼的程度。而且，這些問題如果僅僅按照過去的辦法，進行局部的、單一的改革或調整，很難取得突破，這就需要打好組合拳，全面系統地推進改革。

　　黨的十八屆三中全會掀起了全面深化改革的大潮，交通運輸領域也迫切需要統籌謀劃。2014年年初，交通運輸部全面深化改革領導小組成立伊始，就決定在深入調查研究的基礎上，制定全面深化交通運輸改革的意見，推動改革在重要領域和關鍵環節向縱深發展，破解難題，清除藩籬，不斷優化服務、改善民生，推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。

　　《改革意見》怎樣煉成？

　　部領導帶隊下基層，改革綜合問題調研組遍訪53個市（縣）、召開63次座談會，收集意見建議2400多條

　　《改革意見》起草工作啟動後，起草組沒有急於動筆，而是先明確要以紮實深入的調查研究為基石，絕不“閉門造車”。2014年6月，交通運輸部印發了全面深化交通運輸改革調研推進工作方案，專門部署開展了23項改革調研，由部領導分別帶隊下基層，形成了一批質量高、共識廣的調研成果，為起草《改革意見》打下了堅實基礎。

　　為進一步起草好《改革意見》，部政策研究室專門成立了改革綜合問題調研工作組，在浙江、遼寧、湖北、四川、深圳等地交通運輸廳（委）和部規劃研究院的共同參與下，實地走訪了53個市（縣），召開51次座談會，並在全國範圍開展網上問卷調查，收集問題660多項、建議2400多條，形成了改革綜合問題調研總報告和6個分報告、1個研究報告，為起草《改革意見》提供了有力支撐。

　　《改革意見》初稿形成後，起草組廣泛徵求行業內外意見，多次召開部黨組會議、部改革領導小組專題會議、改革辦會議進行研究；先後12次召開行業內外專家和基層幹部群眾座談會聽取建議；反復徵求部內各司局、部屬各單位和各省（區、市）交通運輸部門意見，收集了600余條修改建議。在一年一度的全國交通運輸工作會議上，又專門增加半天時間研究討論《改革意見》。為了一個文件，全國交通運輸工作會拿出半天討論，這是近十幾年從未有過的，可見部黨組對《改革意見》的重視程度。起草組認真研究各方意見並充分吸納，大到文件框架，小至遣詞用字，反復打磨，進行了數十次修改，《改革意見》最終於2014年12月30日正式印發。

　　《改革意見》框架如何構成？

　　11個部分，42條改革任務，150多項改革舉措

　　《改革意見》幾易其稿，整體框架和文字篇幅不斷精簡，剪除枝蔓後的框架勾畫出一個比較清晰的輪廓，精練的語言突出了每一條“幹貨”，保證了《改革意見》突出重點，易於理解。《改革意見》共11個部分、42條改革任務，可分解為150多項改革舉措，以便分工落實。

　　在改革任務的選擇上，起草組將交通運輸未來發展最關鍵的問題——綜合交通運輸體制機制改革放在了首位。圍繞黨的十八屆三中全會的核心問題“處理好政府和市場的關係”，提出了完善交通運輸現代市場體系和轉變政府職能的改革舉措；圍繞黨的十八屆四中全會的主題“依法治國”，提出了加快推進交通運輸法治建設的改革舉措。針對交通運輸行業和社會各界反映強烈的突出問題，分別提出了交通運輸投融資體制、公路管理體制、水路管理體制、現代運輸服務體系等多方面的改革舉措。在深化改革中兼顧行業可持續發展，提出了完善交通運輸轉型升級體制機制的改革舉措。

　　雖然文字上不斷提煉，但《改革意見》的起草始終堅持4個原則：一是堅持“全面系統”，全面落實中央深化改革的各項決策部署，確保交通運輸改革不缺位、不漏項；二是堅持“問題導向”，提出改革任務時敢於直面問題，研究改革舉措時注重針對問題，確保交通運輸改革敢碰硬、不回避；三是堅持“主題主線”，緊扣科學發展這個主題，突出深化改革這條主線，針對制約交通運輸轉型升級的體制機制障礙，力求提出有交通特色、有創新突破、有試點典型的改革措施；四是堅持“頂層設計”，在充分吸收已有改革調研成果的基礎上，努力做到向前展望、超前謀劃，提出到2020年的改革任務和舉措，增強改革的指導性和可操作性。

　　《改革意見》“亮”在哪？

　　直指改革關鍵，切中行業癥結，回應群眾呼聲

　　破解交通難題，直面群眾呼聲，突破重點領域，在大交通、投融資體制機制、收費公路等領域改革實現重大突破，是此次《改革意見》的亮點。

　　完善綜合交通運輸體制機制

　　綜合交通運輸是交通運輸行業未來的發展方向，當前我國綜合交通運輸體系建設的突出問題主要集中在體制機制方面，這也是我國交通運輸可持續發展必須破解的關鍵問題。在體制方面，目前普遍反映國家層面大交通管理體制雖然已經建立，但工作機制尚未完全理順；地方交通運輸管理體制還存在職能分割、銜接不順等問題，推進綜合交通運輸體系建設困難重重。為此，《改革意見》提出，要在國家層面推動出臺加快綜合交通運輸發展的指導意見，在地方層面推動實現交通運輸主管部門負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務，加快形成“大交通”管理體制和工作機制。在機制方面，綜合交通運輸規劃編制機制的完善是難點。由於規劃涉及多種運輸方式、多個部門，必須統籌協調才能順利編制。為此，《改革意見》提出，要加強不同運輸方式的統籌規劃，探索建立交通運輸與國土、住建等部門之間多規銜接的規劃編制機制。

　　完善交通運輸現代市場體系

　　交通運輸業是我國最早實行政企分開的行業之一，市場化程度相對較高，但是目前還存在行政干預較多、市場監管不到位、條塊分割和地區封鎖等問題，影響了行業資源優化配置和發展活力。黨的十八屆三中全會強調，經濟體制改革是全面深化改革的重點，建立完善現代市場體系、使市場在資源配置中起決定性作用是本次改革最重要的任務。為此，《改革意見》提出，完善市場規則，加快建立公平開放、統一透明的交通運輸市場；注重發揮市場形成價格的作用，放開競爭性環節價格；完善交通運輸市場信用體系，落實各領域守信激勵和失信懲戒各項措施。同時積極推進公路養護、道路運輸等重點領域市場化改革。

　　深化交通運輸投融資體制改革

　　當前，資金仍是制約交通運輸發展的重要瓶頸，隨著國家財稅體制改革的推進，交通運輸部門在資金籌措、財稅政策等方面面臨著巨大挑戰。黨的十八屆三中全會提出，推進財稅體制改革主要包括3個方面：財政預算制度、稅收制度、事權與支出責任相適應的財政體制。這三項制度與交通運輸關係都很密切，也是基層關注的焦點。為此，《改革意見》提出，合理確定中央和地方交通運輸事權範圍，解決基層反映強烈的事權財權不匹配問題；完善社會資本參與交通建設機制，推廣PPP等模式，推動地方建立支持交通運輸發展的舉債融資機制。其中，收費公路政策改革是解決公路發展融資問題的關鍵所在。為此，《改革意見》提出，按照“使用者付費、債務風險可控”等原則，加快推進《收費公路管理條例》修訂，完善通行費率調整機制和信息公開制度，對收費公路實行分類管理。

　　完善現代運輸服務體系

　　這是交通運輸改革面臨的一項重大而緊迫的任務，也是提升交通運輸治理能力的重點內容。比如，城市擁堵是困擾各大城市居民出行的一大心病，改革與群眾日常出行息息相關的公共交通體制機制是化解這一難題的重要突破口。為此，《改革意見》提出，探索公共交通引導城市發展模式，推動公共交通規劃、建設、運營一體化管理，完善城市公共交通資源配置機制，使公共交通成為公眾出行優選。又如，出租汽車行業多年來飽受詬病，相關問題在社會反映強烈，必須從市場化的角度進行改革。為此，《改革意見》提出，要科學定位出租汽車服務，完善運力投放機制，科學調節出租汽車總量，推進通過服務質量招投標等方式配置出租汽車的車輛經營權，加強對手機召車等新型服務模式的規範管理，推動出租汽車行業實行公司化、集約化經營和員工制管理。

　　完善交通運輸轉型升級體制機制

　　當前交通發展方式粗放、産業結構不合理、創新能力不強、管理理念滯後等問題突出，行業傳統發展模式難以為繼，必須通過深化改革，加快轉型發展。2014年全國交通運輸工作會議確定了“四個交通”的發展方向，其中智慧交通、綠色交通、平安交通相關的體制機制改革都是支持交通運輸轉型升級、保障交通運輸可持續發展的重頭戲。為此，《改革意見》提出，完善智慧交通體制機制，推動交通運輸行業數據的開放共享和安全應用，實現ETC、公共交通一卡通等全國聯網，完善交通運輸科技創新體制機制，推進新一代互聯網、物聯網、大數據、“北斗”衛星導航等技術裝備在交通運輸領域的應用；完善綠色交通體制機制，研究制定綠色交通發展框架和評價指標體系，引導社會各方共同推進綠色交通發展，大力倡導綠色出行；完善平安交通體制機制，科學界定交通運輸管理部門與其他安全監管部門的責任界限，健全交通運輸安全生産責任體系、隱患排查治理體系、安全風險防控體系。