政事企分開、管辦分離是關鍵

——國家林業局經濟發展研究中心副主任王月華解讀國有林區改革

為什麼要改革 

　　國有林區作用及發展困境決定了必須改革

　　國有林區為我國經濟社會發展和生態文明建設做出了重大貢獻。截至目前，東北、內蒙古重點國有林區已累計提供商品材近11億立方米，佔同期全國商品材産量的近1/2。

　　但長期以來，國有林區産權虛置，政事企不分，經濟發展長期過度依賴森林資源消耗，由此帶來了一系列突出問題：一是可採森林資源枯竭，生態功能嚴重退化。與開發初期相比，大興安嶺林區林緣向北退縮了100多公里，濕地面積減少了一半以上。二是民生問題比較突出。2013年東北重點國有林區在崗職工年平均工資2.3萬元，僅相當於當地城鎮非私營單位就業人員年平均工資的51.4%。三是森工企業債務負擔沉重。目前，各重點國有林區累計拖欠金融機構債務209.9億元，每年需要承擔大量的利息等財務費用。四是林業職工就業安置壓力大。東北內蒙古重點國有林區大量職工處於半就業和失業狀態。改革勢在必行。

　　關鍵改什麼

　　以厘清中央與地方、政府與企業關係為主線，積極推進政事企分開、管辦分離

　　國有林區面臨的突出問題，根源在政事企、管辦合一。

　　其一，實際上森工企業集森林資源佔有、使用、收益、處置四權于一身，既是管資源的政府，又是用資源的企業，其後果是：一方面林區“靠山吃山”，“資源依賴症”嚴重，陷入了“越窮越採、越採越窮”的怪圈；另一方面林業投入嚴重不足，林業越來越缺乏發展的內在動力和投資吸引力，林區經濟也隨之萎縮。

　　其二，很多國有林區因特殊的形成背景造成了政企事企合一，森工企業要上繳利潤，供養上級對口管理機構，林區的學校、醫院等因森工企業而建，因此森工企業還要“辦社會”，而企業應對市場、創造利潤的功能卻弱化了。

　　改革要堅持問題導向。此次國有林區改革的關鍵和總體思路，就是要推動林業發展模式由木材生産為主轉變為生態修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主，明確國有林區是重要的生態屏障、森林資源基地和維護國家生態安全的基礎設施這一戰略定位。以厘清中央與地方、政府與企業各方面關係為主線，積極推進政事企分開、管辦分離，健全森林資源監管體系，創新森林資源管護方式，加快林區經濟轉型。

　　具體怎麼改

　　“兩個確保、兩個逐步、兩個創新”是改革主要任務

　　國有林區改革主要圍繞“兩個確保、兩個逐步、兩個創新”進行。

　　兩個確保。一是確保森林資源穩步增長，通過停止天然林商業性採伐，確保森林資源穩步恢復和增長。二是確保職工基本生活有保障。

　　兩個逐步。一是逐步推進林區政企分開。國有林區打破政事企合一的格局後，必須有個能夠承接政府職能的機構來行使行政管理職能。一種情況是地方人民政府職能健全、財力較強的地區，一步到位，剝離企業的社會管理和公共服務職能。另一種情況是政企合一、企業行使政府職能的地區，先在企業內部實行政企分開，逐步創造條件將行政職能移交當地人民政府。二是逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。按照“機構只減不增、人員只出不進”的要求，用時間換空間，逐步減少管理人員，最終實現合理編制和人員規模。將森林資源管理權和經營權分離。剝離後的企業，不再佔有、管理和無償使用森林資源。

　　兩個創新。一是創新森林資源管護機制。國有林管理機構通過招標等方式，雇傭經營公司完成造林、管護、撫育等生産任務，這些生産建設任務凡能通過購買服務方式實現的要面向社會購買。二是創新森林資源監管體制。國務院林業行政主管部門負責管理重點國有林區的國有森林資源和森林資源資産産權變動的審批。地方各級人民政府對行政區域內的林區經濟社會發展和森林資源保護負總責。

　　改革政策支持體系怎麼完善

　　加大財政支持，分類化解債務，加強基礎設施建設

　　為確保改革順利推進、實現預期目標，《意見》提出完善國有林區改革的政策支持體系。

　　加大財政支持力度。國有林區停止天然林商業性採伐後，中央財政根據不同地區情況分別核定標準，適當增加天保工程財政資金數量。

　　分類化解金融債務。對於國有林區森工企業的不良類金融債務，需要中央支持化解的，由銀監會、財政部、林業局等有關部門研究制定政策，報國務院批准後實施。

　　加強國有林區基礎設施建設。國家結合現有渠道，加大對國有林區基礎設施建設的支持力度。各級人民政府將國有林區基礎設施建設納入同級規劃統籌安排。

　　加快深山遠山林區職工搬遷。結合林區棚戶區改造，進一步加大中央支持力度，同時安排保障性安居工程配套基礎設施建設投資給予傾斜，推進深山遠山職工搬遷。

　　積極推進林區産業轉型。大力發展森林旅遊、野生動植物馴養繁育等綠色産業。利用地緣優勢發展林産品加工基地和對外貿易，建設林産品加工集群。（記者 顧仲陽）