7月24日，浙江溫州經濟技術開發區宣佈，浙江首條PPP模式建設的無收費公路——環山東路經開區段預計9月開建。項目將採用“道路+政府購買服務”的新模式。 

“政府資本和社會資本怎麼更好、更規範地結合在一起去建設公路，是需要我們探討的。”交通運輸協會會長錢永昌説，PPP（政府和社會資本合作）需要實現強強聯手，最終達到政府、資本與社會公眾1+1+1>3的綜合效能。

PPP契約精神怎麼貫徹？

目前，北京最長的一條地鐵線路——14號線正在加快建設。這條全長超過47公里的L型線路總投資445億元，採用了“時髦”的PPP模式。

作為北京市基礎設施投資有限公司融資計劃部的負責人，任宇航和他的團隊曾為16號線的PPP項目談判忙了一年多，最後階段選定香港鐵路有限公司作為特許經營方。京投公司作為北京市政府最大的融資平臺，需要考慮週全，風險與收益需要科學設計。“光是談判的合同就有厚厚一摞。”在任宇航看來，契約精神很重要，PPP模式帶來的不僅是合作方式的變化，而且更是一場深刻的理念轉變。

過程的一波三折，讓任宇航對PPP的理解更加深刻。

“談判中，每個細小的環節都可能影響全局。”任宇航説。PPP不是一槌子的買賣，契約精神非常重要。風險要共擔，利益要共享。

動輒數百億元的資金投入，加之項目回報期長，合理的回報便成為投資方考慮的關鍵。地鐵4號線是北京首個PPP項目，在很多方面為14號線提供了範本——在客流方面，規定如果連續3年的當年實際客流量比預測客流量低85%，則PPP公司可以向政府申請補貼；票價方面，如果實際平均人次票價低於特許經營協議規定的測算票價水平，市政府將就其差額給予PPP公司作為補償；如果實際平均人次票價收入水平高於測算票價收入水平，則PPP公司需將其差額的70%返還給政府。

在任宇航看來，從過去的管理思維到合作思維、法治思維，理念的轉變契合了投資模式的創新。這種政府與社會資本之間的磨合，讓雙方更加包容和成熟。“當時北京市政府對於國際上普遍使用的地鐵準點率、設備可用小時數等概念比較陌生。”任宇航説，港鐵的進入將這些理念帶進了北京地鐵。

北京地鐵14號線只是一個縮影。近日，國家發改委發佈1043個PPP推介項目，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。

“打破準入限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與，為社會資本特別是民營資本提供了新的發展機遇。”在中國新生經濟研究院院長郭夏看來，PPP模式加快了政府職能轉變，以誠信與契約精神為引領，政府管理水平在大幅提升。

靠什麼吸引社會資本？

北京地鐵PPP項目有收費機製作為保障，那麼那些沒有收費機制的項目如何吸引社會資本？

談及洛陽市首個PPP項目，洛陽市財政局副局長熊文博感觸頗深。與地鐵項目不同，洛陽市政道橋項目不能收費，沒有收益。所以在項目設計時，政府就將項目的建設、後期運營、綠化管理以及道路廣告收入和道路兩側的其他收入捆綁在一起。道路兩旁的土地不能隨意劃撥給社會資本，必須走招拍挂程序，然後收益上繳財政。最後項目明確道路的經營仍由政府來負責，再將這些收益通過政府付費的方式轉讓給社會資本。

“我們做了模擬試驗。”熊文博説，“找到一家企業，請對方站在社會資本的角度提出問題。我們對照財政部文件，在現有政策框架下逐一分析困難和對策，做到心中有數。”

“現在很多銀行都表示支持PPP項目，但在具體落實中，怎樣支持一個PPP項目，目前還沒有具體的、可操作的文件。”熊文博感到，對PPP項目來説，成功融資是關鍵。然而，PPP具有長期性的特點，很多都是10年至20年週期的，而金融機構的貸款週期大多為3年至5年，兩者極其不匹配。

PPP雖然很時髦，但很多方面還在探索過程中。在洛陽市政道橋PPP項目的融資中，部分銀行説可以做50%的擔保，還有部分銀行説可以做70%的擔保，剩下的再找信用擔保作補充。“這一點突破以後，社會資本方參與PPP項目的信心就更足了。”熊文博説。

基層的探索與思考，成為頂層設計的重要參照——最近，國家發改委聯合國家開發銀行出臺《關於推進開放性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》。“下半年，要鼓勵金融機構建立綠色通道，加快重大項目等領域的貸款審評審批等，推動PPP落地。”國家發改委投資司副司長羅國三表示。

政府還有哪些事情要做？

當前，各地陸續公佈了PPP項目推進清單——四川發佈了包括綜合交通、水利工程、生態環保和保障性住房等在內的264個項目，總投資高達2534億元；福建和河南省的PPP項目投資規模相當，分別為1479億元和1410億元；此外，重慶1018億元、青海1025億元、江蘇875億元、安徽710億元、湖南583億元……

在財政部金融司司長孫曉霞看來，地方政府在運用PPP開展基礎設施建設時，不能簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，而是要以此為契機，切實轉變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環境上，把更多的注意力放到加強監管、確保社會福利最大化上。

羅國三指出，有的省份提出的PPP項目數量很多、投資總量很大，但從全國看，簽訂合同的比率仍有待提高。真正讓PPP項目叫好又叫座，還需要一系列配套制度的跟進。在他看來，政府絕不是一發完標、公佈完項目就了事，還有很多事情要做。

今年以來，一系列涉及PPP的政策陸續出臺——

4月25日，國務院發佈《基礎設施和公用事業特許經營辦法》；5月7日，財政部、交通運輸部聯合發佈《關於在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》；5月19日，國家發改委、財政部、水利部聯合印發《關於開展社會資本參與重大水利工程建設第一批試點工作的通知》，選擇黑龍江奮鬥水庫、安徽江巷水庫等12個項目作為國家層面聯絡的試點，啟動第一批社會資本參與重大水利工程建設運營試點工作。去年首批推出的80個鼓勵社會資本參與示範性項目，已完工3個、正在建設45個，預計共吸引民間資本2500億元。

在國家發改委主任徐紹史看來，“投什麼”“誰來投”“怎麼投”是當前創新投融資體制的三個重大問題。截至上半年，7大類重大工程包已開工228個項目，累計完成投資3.3萬億元。如果説重大工程包解決了“投什麼”的問題，那麼PPP則在為“誰來投”“怎麼投”探路。

PPP的探索，既涉及微觀層面的操作方式升級，又涉及宏觀層面的體制機制變革。國務院發展研究中心産業經濟研究部主任錢平凡指出，從過去的政府深度參與項目，到放手市場，競爭機制可以更好地發揮作用。政府要適應角色轉變，調適心態、調適理念、調適政策，讓監管之手更加有力。（記者 馮蕾）