深化出租汽車行業改革兩個文件徵求意見總體情況分析報告

《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（徵求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》）自10月10日起向社會公開徵求意見，至11月9日24時結束。社會公眾對徵求意見工作高度關注，通過網站、電子郵件、信函、電話、地方政府座談會以及行業協會、高校、科研院所、媒體等召開的各類座談會等多種渠道反饋了許多意見建議，我們對此深表感謝。11月10日，交通運輸部公佈了《交通運輸部公佈深化出租汽車行業改革兩個文件徵求意見情況》（見交通運輸部網站）。

近期，我們又對徵求到的意見建議作了系統梳理，形成了《深化出租汽車行業改革兩個文件徵求意見總體情況分析報告》，全面客觀、原汁原味地反映各方面的主要意見及理由，現向社會全文公佈。

我們將認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照全面深化改革、堅持依法治理、積極鼓勵創新的原則，對收集到的意見逐一梳理，繼續會同發展改革、公安、工業和信息化、商務、人力資源社會保障、質量技術監督等相關部門，對網絡預約出租汽車（以下簡稱“網約車”）平臺管理方式、網約車車輛條件、規範網約車經營行為、駕駛員權益保障、私人小客車合乘規範發展等方面的問題，進一步深入研究論證，對於合理部分充分吸納，尋求出租汽車行業改革的最大“公約數”，切實讓人民群眾有更多更大的獲得感。

一、基本情況

截至11月9日24時，共收到社會公眾反饋意見6457件，其中，通過國務院法制辦網站、交通運輸部網站、電子郵件、信函、電話和座談會等多種渠道，分別收到463件、5252件、562件、48件、44件和88件。在對多人或多渠道提交的完全相同意見歸併後，意見共5008件。

圖1 徵求意見各渠道反饋佔比

從反饋意見分佈看，針對《指導意見》提出的意見建議相對較少（約佔32%），針對《管理辦法》提出的意見較多（約佔68%）。從反饋時間分析，集中在公開徵求意見初期（10月11日至14日）、半個月徵求意見情況公佈後2日（10月27日至28日）以及徵求意見截止前3日（11月7日至9日）三個時間段。公開徵求意見後半個月，反饋的意見建議內容與前半個月基本一致，沒有出現新的觀點。

通過對5008件意見進行拆分歸集，共梳理出針對兩個文件條款內容的意見建議6832條。其中，提出具體修改內容的意見建議5929條，無具體修改內容僅簡單表示支持或反對態度的意見建議903條（支持495條、反對408條）。

經對5929條有具體修改內容的意見建議梳理分析，主要集中在12個方面：一是出租汽車定位與方便群眾出行問題（97條，佔1.6%）；二是網約車平臺是否應納入管理及管理方式問題（1022條，佔17.2%）；三是出租汽車新老業態是否應當實行數量調控問題（362條，佔6.1%）；四是巡遊車經營權管理改革問題（535條，佔9.0%）；五是網約車車輛條件及準入問題（1020條，佔17.2%）；六是網約車駕駛員條件及準入問題（205條，佔3.5%）；七是出租汽車價格管理方式及燃油補貼政策問題（361條，佔6.1%）；八是規範網約車經營行為問題（644條，佔10.9%）；九是駕駛員權益保障問題（242條，佔4.1%）；十是加強打擊非法運營問題（176條，佔3.0%）；十一是私人小客車合乘與規範發展問題（205條，佔3.5%）；十二是網約車計價器、標識、現有存量過渡等其他問題（1060條，佔17.9%）。

圖2 社會公眾反饋意見的主要分佈

二、有具體修改內容的意見建議

有具體修改內容的意見建議5929條。經梳理分析，主要集中在12個方面（見附表）。

（一）出租汽車定位與方便群眾出行問題（共97條）

《指導意見》第一條：“出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。”

主要觀點1：出租汽車應定位為公共交通的補充（81條）

理由：

（1）應從城市交通和社會總體效益的角度統籌考慮出租汽車發展定位，必須堅持公交優先的發展戰略，出租汽車只能作為其補充。

（2）出租汽車是個體交通方式，相比公交、地鐵等大容量交通工具，其運輸效率要低很多，也不夠經濟環保。出租汽車應作為城市公共交通的補充，側重滿足個性化和緊急、特殊需求，不宜作為解決基礎性、普遍性出行需求的交通方式。

（3）出租汽車不納入公共交通的範疇，回歸其合理定位，有利於推動出租汽車行業改革和服務水平的提升。

（4）出租車雖然是個性化交通方式，不屬於公共交通，但從其社會公用的角度看，卻在一定程度上具有公共服務的性質，與城市的正常運行密切相關，是城市綜合交通體系的組成部分，需要政府統籌發展。

主要觀點2：出租汽車應定位為公共交通的組成部分（10條）

理由：

（1）在部分省市的城市公共客運條例中已經規定城市公共客運包括公交和出租車，建議明確“出租汽車是城市公共客運的重要組成部分”。

（2）對於公共交通相對欠發達的城市，出租汽車仍是市民主要的交通出行方式之一，應該納入公共交通範疇，享受相關政策優惠和經濟補貼，方便公眾出行。

主要觀點3（6條）：出租汽車服務是服務業的一部分，屬於市場正常的行業，不能將其強行規定是某某的補充或者是附庸等。

（二）網約車平臺是否應納入管理及管理方式問題（共1022條）

1.關於網約車平臺是否應納入管理（823條）

《指導意見》第二條：“預約出租汽車包括網絡預約出租汽車和電話預約出租汽車等形式。”

《指導意見》第十一條：“網絡預約出租汽車經營者作為運輸服務的提供者，承擔承運人責任。”

《管理辦法》第二條：“從事網絡預約出租汽車經營服務，應當遵守本辦法。本辦法所稱網絡預約出租汽車經營服務，是指以互聯網技術為依託構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡遊的預約出租汽車服務的經營活動。”

主要觀點1：應將網約車平臺納入管理（497條）

理由：

（1）網約車本質是依託互聯網技術和道路交通基礎設施，為出行者提供從甲地運到乙地的交通運輸服務，本質上就是出租汽車服務，互聯網只是為出租汽車客運業務合同的簽訂和履行提供了新的手段，提升了出租汽車的服務效率與水平，互聯網不應是“法外之地”，“任何一個國家都不可能讓其在無政府狀態下無序發展，必須納入政府監管”。

（2）符合“共享經濟”原則的拼車是指開車者與乘客一起合用一輛車從相同的地區出發到達同一個終點地區，這樣分享了同一個交通工具，並少用了另一部車。而網約車不是拼車，是一種新型約租車模式，無關“共享經濟”，考慮使用各種交通運輸方式的全體社會公眾的效率與公平，才是政府制定適當管制措施的依據與基本出發點。

（3）為平衡乘客與平臺、出租車與城市綜合交通體系、傳統出租車與網約車、網約車駕駛員與平臺等各方利益，促進“互聯網+交通”健康有序發展，網約車平臺必須納入政府監管。

（4）網約車的出現一方面豐富了運輸服務類型，消除了供需雙方的信息不對稱，提升了服務質量，為市民出行提供了便利；另一方面也暴露了主體責任不清，存在不公平競爭，信息安全存在風險等問題，亟需在一定的規則或者法律框架下進行監管，做到趨利避害。

主要觀點2：網約車平臺不應該納入管理（326條）

理由：

（1）網約車是市場自發形成，在經濟“新常態”下應堅持全面深化改革，落實簡政放權，發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府應尊重市場優勝劣汰的規律，減少過多行政干預，加強採取事中事後監管，保障市場的公平與法治。

（2）網約車服務不是簡單的傳統出租車行業加網絡預約，而是新型交通網絡信息服務，不是運輸服務，不能用監管出租車的思維對待新興産業。

（3）網約車服務運用互聯網思維模式調動了大量閒置和未充分利用的小汽車資源，節約了稀缺的道路資源，創造了重大的經濟和社會價值，體現了共享經濟的理念以及公眾對“共享交通”的迫切需求，是區別於傳統出租車的一種新業態。

2.關於網約車平臺管理方式（199條）

《管理辦法》第六條：“申請從事網絡預約出租汽車經營的，應當根據經營區域向相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構提出申請。”

主要觀點1：對網約車和巡遊車實行分類管理（148條）

理由：

傳統巡遊車承擔“一般人群的特殊出行需求”和“特殊人群的一般出行需求”，對於“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服務不可替代，因而具有公共性，政府需要從公眾利益出發對其進行治理。而網約車主要為具有高支付能力、期待享受高品質服務的人群提供個性化出行服務，兩者在定位上顯然有較大差異，因而在巡遊車和網約車的管理中，巡遊車服務好“特殊出行”與“特殊人群”，網約車做好“高品質服務、差異化經營”，這樣才能在出租汽車的框架下，權衡好城市出行全局的利弊，提高城市客運組織效率。

主要觀點2：網約車許可方式的強制性地域分割不符合網絡服務特點，加重了平臺負擔（40條）

理由：

互聯網服務具有“一點接入、多地服務”特點，要求平臺在全國各個縣或社區的市設立分支機構，逐一申請許可難以想象。目前縣級道路運輸管理機構多數未建立出租汽車監管平臺，且已有監管平臺的硬體條件難以承接海量數據，將平臺數據庫接入監管平臺作為許可條件不符合實際情況，難以實施落地，應當對許可審批程序予以簡化。

主要觀點3（11條）：網約車平臺不能打著任何創新或者共享經濟的幌子搞特殊，應當與巡遊車政策一致，彼此公平競爭。

（三）出租汽車新老業態是否應當實行數量調控問題（共362條）

《指導意見》第三條：“出租汽車運力規模實行動態調整，要科學確定出租汽車運力規模，建立動態監測調整機制。”

《管理辦法》第十三條：“道路運輸管理機構依據第十二條規定的條件審核後，為符合條件的車輛發放類型為預約出租汽車的《道路運輸證》。城市人民政府對網絡預約出租汽車配置數量有規定和要求的，道路運輸管理機構依據其規定和要求，對車輛發放《道路運輸證》。”

主要觀點1：應當實行數量調控（239條）

理由：

（1）應系統考慮城市綜合交通體系的建設和發展，長期堅持公共交通為主、出租汽車補充的頂層設計，堅持對出租汽車數量科學的總體管控。通過公共交通服務的提升，滿足市民一般性的通勤出行需求，引導市民綠色出行；而出租汽車應側重於滿足緊急需求和特殊需求，回歸其合理定位，適度發展。

（2）城市道路承載量有限，在道路交通資源日益緊張的情況下，出租汽車作為個體化交通方式不應無限制的發展，否則將加劇交通擁堵，也不利於環境保護。

（3）出租汽車的具體數量應因地制宜，不應“一刀切”。由各地綜合考慮人口數量、經濟發展水平、公共交通發展狀況、出租汽車里程利用率、城市交通擁堵狀況、環境容量等因素，科學確定出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，併合理確定巡遊出租汽車和預約出租汽車比例。

（4）國外城市已經有放開出租汽車數量管制導致出現市場運力過剩、無序競爭、服務質量下降、行業混亂，隨後又恢復管制的失敗案例，政策制訂時應充分考慮。

（5）網約車在接載乘客前後也存在無效空駛，在運輸過程中對道路交通資源的佔用率並不比私家車低，應與巡遊車一樣，實行數量調控。

（6）網約車與巡遊車應該差異化發展，應統籌考慮巡遊出租車及網約車運力的合理科學配比，否則將引起市場混亂和不公平競爭。

（7）城市規模、城市交通模式、交通出行結構都在不斷發展中的，出租汽車的數量和比例也應隨之動態調整。政策制定要為將來的發展變化預留空間，不能簡單地對數量一放了之。

主要觀點2：不應實行數量調控（123條）

理由：

（1）管制是計劃經濟思想，與市場經濟思維相違背。出租汽車數量應實行市場調節機制，由市場需求決定市場進出，避免行政干預。

（2）放開出租汽車數量，可以有效解決“打車難”，給人民群眾出行帶來更大便利；能創造更多的就業機會，給駕駛員帶來更多收入。

（3）實行出租汽車數量調控，保護了既得利益者，增加了行業壟斷和利益尋租的可能，抬高了行業準入門檻，應重點改革。

（4）網約車是“互聯網+”的産物，屬於“共享經濟”，不應設置發展障礙。

（5）網約車根據預約出車，比巡遊車佔用道路資源少，沒有必要實施數量管制。

（四）巡遊出租汽車經營權改革問題（共535條）

1.關於經營權期限制（158條）

《指導意見》第四條：“逐步實行經營權期限制和無償使用。出租汽車經營權實行期限制，具體期限由城市人民政府根據本地實際情況確定。對於現有出租汽車經營權未明確具體經營期限的，城市人民政府要在考慮各方面因素基礎上，充分協商論證後合理確定經營期限，實現平穩過渡。”

主要觀點1：應當實行經營權期限制（39條）

理由：

（1）出租車經營權屬於社會公共資源，應當實行經營權期限制，讓更多公眾受惠。

（2）經營權期限制可以有效建立出租汽車準入退出機制，通過服務質量招投標等方式實行優勝劣汰，進而使乘客獲得更好的服務。

（3）經營權期限制可以抑制非法哄抬經營權價格，降低出租汽車經營成本，減輕駕駛員負擔，提高出租車駕駛員的積極性，促進經營水平、服務質量提升，促進行業健康發展。

（4）細化相關規則，如“經營權具體期限原則上與車輛強制更新期一致”、“經營權期限制，根據質量信譽考核決定經營權的配置或延續。”

主要觀點2：不應實行經營權期限制（106條）

理由：

（1）提出不實行經營權期限制主要是出租汽車經營者，現有經營權大多是通過高價買賣獲得，擔心明確經營權期限後，到期收回將影響經營者的權益。

（2）經營權設定期限，到期收回再投放，容易造成新的權力尋租。

（3）出租汽車行業是為乘客服務的，經營權應與服務質量關聯，不應簡單的確定期限。建議“經營權可以在行業服務質量、投訴情況、誠信等管理等達標的情況下，允許長期使用”。

主要觀點3：應當實行“老人老辦法、新人新辦法”（13條）原有的車輛經營權仍然維持現狀，新的經營權配置按新的規定執行。“如果實行經營權明確期限，政府要回購經營權。”

2.關於經營權有償使用（69條）

《指導意見》第四條：“逐步實行經營權期限制和無償使用。新增出租汽車經營權全部實行無償使用，並不得變更經營主體。各地不得新出臺經營權有償使用政策。已實行經營權有償使用的，城市人民政府要考慮市場公平競爭等因素，制定科學合理的過渡方案，逐步取消有償使用費。”

主要觀點1：應當實行經營權無償使用（40條）

理由：

（1）經營權無償使用可以減少經營成本，減輕出租汽車經營者的負擔，也是政府惠民利民政策的具體體現。

（2）經營權有償使用導致私下交易和轉讓普遍存在，市場過度炒作，導致使用費畸高，增加了一線從業人員的負擔；或者通過提高出租車運價來補償，增加了乘客負擔。

（3）有利於經營權到期後回收再分配，促進駕駛員提高服務質量，促進行業健康發展。

（4）經營權有償使用會造成巡遊出租車與網約車之間不公平競爭。

主要觀點2：應當實行經營權有償使用（19條）

理由：

（1）現有經營權大多是通過高價買賣獲得，認為無償使用會造成個體承包者經濟損失。

（2）出租汽車經營權作為一種公共資源，無償使用可能造成公共利益流失。

（3）因資源的有限性，經營權無償使用增加了權力尋租空間，導致壟斷階層和壟斷集團更加穩固。

主要觀點3：應當實行“老人老辦法、新人新辦法”（10條）“新增車輛實行無償有期限制度。原有車輛仍然維持現狀，彰顯公平合理原則”，以及應“明確具體時限，防止各地進度不一”等。

3.關於經營權轉讓問題（177條）

《指導意見》第六條：“規範經營權的使用管理。在出租汽車經營權有效期限內，需要變更經營主體的，依照法律法規規定的條件和程序辦理變更手續，不得炒賣和擅自轉讓。”

主要觀點1：應當禁止經營權擅自轉讓（115條）

理由：

（1）出租汽車經營權屬於公共資源，私下炒賣和擅自轉讓，造成公共利益流失。

（2）經營權轉讓將提高經營成本，加重駕駛員負擔，應當禁止炒賣和擅自轉讓。如“經營權所有者自己運營何來份錢？份錢高正因為出資者轉包所致。經營權就像住房，買和租的區別，國家應鼓勵經營權歸實際運營者所有，禁止投資性交易，才能消滅‘份錢’。”

主要觀點2：經營權可以有條件的轉讓（62條）

理由：

（1）現有經營權大多是通過高價買賣獲得，禁止轉讓將導致個體經營者投資貶值，希望有條件的允許轉讓。

（2）明確經營權轉讓條件，使其風險可控，既有利於維護市場秩序，也有利於保護經營者權利。如“關於擅自轉讓，應該根據經營者的具體情況而定，不能一刀切。對年齡超過六十歲、因工致殘、因病死亡等特殊情況，由政府及市場指導其價格進行市場轉讓，一旦轉讓其本人再不能進入此行業，這樣就可以防止炒賣。”

4.關於經營權配置、經營權管理、經營權準入退出機制問題（131條）

（1）“要抓住經營權改革機遇，理順各地歷史上形成的複雜經營權關係，取消挂靠、託管及空殼公司，對個體經營權予以確權，支持個體經營者組建公司實施公司化經營”。

（2）“出租車必須確權，實現責權利統一，因歷史原因形成的挂靠經營模式，可以通過經營權收購、經營權入股等方式逐步實現‘兩權合一’。”

（3）“誠信考核是針對從業人員服務質量的考核，不應該和經營權退出挂鉤。”

（五）網約車車輛條件及準入問題（共1020條）

《管理辦法》第十二條：“擬從事網絡預約出租汽車經營的車輛，由車輛所有人向服務所在地道路運輸管理機構提出申請，並應當符合以下條件：（一）7座及以下乘用車；（二）車輛使用性質登記為出租客運；（三）安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置。具體車輛標準、營運年限和車輛標識，由設區的市級或者縣級交通運輸主管部門，按照高品質服務、差異化經營的發展原則，結合本地實際情況確定。”

1.關於網約車車輛性質（846條）

主要觀點1：網約車車輛性質應登記為“出租客運”（440條）

理由：

（1）傳統意義上的私家車是指個人或家庭使用的非營運性質的小客車，我們國家對於營運和非營運車輛實行嚴格的區分管理，兩者在車輛的安全檢測、駕駛技能、報廢年限以及保險稅費等方面都存在不同，為保障乘客出行安全和服務質量，應嚴格禁止私家車從事網約車經營。

（2）網約車和巡遊車作為出租汽車的兩個類別，都是營運車輛，都應當登記為“出租客運”，遵循現行《機動車強制報廢標準規定》實行8年報廢政策。

（3）在登記為“出租客運”營運性質基礎上，應結合網約車特點修改《機動車強制報廢標準規定》，適當延長報廢年限，建議結合年限和行駛里程綜合確定。

主要觀點2：網約車車輛性質不應登記為“出租客運”（379條）

理由：

（1）私家車從事運營符合共享經濟潮流，有利於提高資源使用率，有利於促進就業，應允許私家車不改變車輛性質從事經營。

（2）相比于巡遊車，網約車每日行駛里程較少，強制登記為出租客運，按照8年報廢不符合實際，也造成資源浪費。

主要觀點3：應創設新的一類“網絡預約車輛”（27條）面對“互聯網+”的發展形勢，應以互聯網思維設立“網絡預約車輛”一種新的車輛性質，介於“營運車輛”與“私家車”之間，並制定符合網約車特點的報廢標準。

2.關於網約車車輛標準（117條）

主要觀點1：網約車車輛標準應高於巡遊車（98條）

理由：

網約車滿足的是對出行品質要求較高，對價格不敏感人群的出行需求，應按照高品質服務、差異化經營原則，明確車輛檔次和標準明顯高於傳統巡遊車。如“車輛排量在2.0L以上，車價不低於20萬元，車輛註冊登記時間在3年以內”。

主要觀點2：對網約車車輛標準不應作規定（19條）

理由：

網約車作為市場化産品，應該根據市場需要去確定車輛檔次和標準，無論是傳統巡遊車還是網約車都可以提供不同層次的運輸服務，應當發揮平臺作用，由平臺設置車輛標準和營運年限，建議由經政府審核同意的監管平臺依據相關條件審核後，為車輛發放預約出租汽車《道路運輸證》。

3.關於車輛其他條件（57條）

主要圍繞應當加強對車輛的登記審查，安裝衛星定位裝置，以及加大對車輛的審查力度和後期車輛保養維修等方面提出建議。

（六）網約車駕駛員條件及準入問題（共205條）

《管理辦法》第十四條：“從事網絡預約出租汽車服務的駕駛員，應當符合以下條件：（一）取得相應準駕車型機動車駕駛證並具有3年以上駕駛經歷，最近3個記分週期內沒有被記滿分記錄，無致人死亡的交通事故責任記錄，無醉酒後駕駛機動車、追逐競駛等違法犯罪記錄；（二）取得公安部門出具的無危險駕駛違法犯罪記錄的證明。”

《管理辦法》第十五條：“對符合第十四條規定條件的駕駛員，由駕駛員提出申請，按規定經考核合格的，由所在地設區的市級道路運輸管理機構發放類別為預約出租汽車的《道路運輸從業人員從業資格證》。”

主要觀點1：網約車駕駛員應滿足有關條件並取得從業資格證（126條）

理由：

（1）駕駛員滿足有關條件並取得從業資格，是保證道路運輸安全的重要手段，不論是傳統出租車還是網約車，為了保證乘客安全，都應滿足有關條件並取得從業資格。

（2）從業資格是政府對於駕駛員提供客運服務相關從業技能的基礎認證；如由平臺企業自行把關，則其“既做運動員，又是裁判員”，缺乏公信力。

（3）駕駛員無序的進入，會造成運輸秩序混亂，服務質量下降，服務糾紛、投訴增多，乘客權益得不到有效保障。

（4）鋻於網約車提供差異化服務，應當規定網約車駕駛員條件應高於傳統行業，如學歷、無酒駕、無吸毒、無參加邪教組織記錄等。

主要觀點2：網約車駕駛員不需要取得從業資格證（66條）

理由：

（1）網約車服務模式下，乘客在乘車之前即可以在信息平臺上得知車輛及其駕駛員信息，並且平臺實時記錄行車路線。在這種情況下，可以不設置駕駛員準入門檻。

（2）現在汽車普及，駕駛技能並非高要求的專業技能，沒有必要設置準入門檻，而且網約車駕駛員大都為兼職，實行從業資格會擋住一大批人。

（3）網約車平臺對駕駛員的審核已形成一定的體系，且效果比較好，可以將駕駛員資格審核交給平臺，實行車輛和駕駛員備案制度等。

（4）網約車駕駛員服務評價結果由乘客決定，並與其收入挂鉤，並能夠實現事後追溯。服務水平的透明化與優勝劣汰的激勵機制，促使平臺企業和所屬駕駛員共同具有不斷完善服務的動力。可以由政府監管平臺，平臺監管駕駛員。

主要觀點3（13條）：

（1）從業資格要與信用記錄相關聯。對於在經營過程中出現重大服務質量問題和重大安全生産責任事故、嚴重違法經營的從業人員實行終生禁入等。

（2）“網絡約租車駕駛員從優秀出租車駕駛員中選拔産生”。

（3）“巡遊車駕駛員可自動獲得網約車駕駛員從業資格”。

（4）“網約車駕駛員向平臺提交申請，由平臺統一到政府辦理從業資格，不要個人去申請”等。

（七）價格管理方式和燃油補貼問題（共361條）

1.關於出租汽車價格管理方式問題（301條）

《指導意見》第十三條：“完善價格形成機制。進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，各地可根據本地區實際情況，對預約出租汽車運價實行政府指導價或市場調節價，對巡遊出租汽車運價實行政府定價或政府指導價。繼續實行政府定價或政府指導價管理的，要依法納入政府定價目錄，綜合考慮出租汽車運營成本、居民收入水平、交通狀況、服務質量等因素，科學制定、及時調整出租汽車運價水平和結構；建立出租汽車運價動態調整機制，健全作價規則、完善運價與燃料價格聯動辦法，創新監管方式，充分發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關係的杠桿作用。要依法規範出租汽車運輸市場價格行為，維護公平的市場競爭秩序。”

《管理辦法》第三條：“網絡預約出租汽車運價實行政府指導價或市場調節價。”

主要觀點1：出租汽車應實行政府定價（98條）

理由：

（1）政府定價最具有公信力，有利於保持價格在合理水平，保護社會公平與司乘各方權益。

（2）巡遊車存在信息不對稱，政府統一定價並向社會公佈，才能提升交易效率，有效防止議價，這也是其他國家和城市的通行做法。

（3）網絡約租車也屬於出租汽車，應與巡遊出租汽車一樣實行政府定價，體現公平性。否則，網約車可能利用靈活定價的優勢，以平峰期低價搶佔客源，高峰期高價侵害乘客權益，出現不公平競爭。

（4）對於政府定價模式的相關建議：一是建立更加靈活的運價評估和調整機制，如“規定兩年或者三年調整一次”；二是科學定價，與公共交通價格形成一定區隔，發揮價格杠桿的供需調節作用；三是適度提高高峰期收費和返空費等，調動經營者的積極性以提高服務質量，減少拒載、議價。

主要觀點2：出租汽車應實行政府指導價（112條）

理由：

（1）目前的政府定價模式存在調價程序複雜、程序僵化等問題，運價不能根據社會經濟水平的發展和成本變化等得到靈活的調整。因此，應對出租汽車實行市場調節價，允許價格在一定比例內浮動，使其既能夠適應市場變化，又能保持在相對合理水平。

（2）對於網約車，更應實施政府指導價，限定高於巡遊出租汽車的最低價格，符合其發展定位，體現差異化服務，促進良性競爭。

主要觀點3：出租汽車應該實行市場調節價（91條）

理由：

（1）“政策制定通常滯後且不可隨機應變市場需求變化，在經濟市場中價格應主要由市場決定，減少行政干預。”

（2）實行市場調節價，有利於企業利用價格杠桿靈活調節供求關係，促進市場競爭。

（3）巡遊車應與網約車一樣，實行市場調節價，以促進巡遊車提升服務，公平競爭。

2.關於燃油補貼問題（60條）

《指導意見》第十四條：“推動出租汽車燃油補貼制度改革。財政、交通運輸、發展改革、價格主管部門要推動出租汽車燃油補貼制度改革，在保證駕駛員合理收益的情況下，政府通過取消或減免出租汽車經營權有償使用費、完善價格形成機制和指導企業建立合理收益分配機制等綜合措施，逐步取消出租汽車燃油補貼，促進出租汽車回歸合理定位。”

《管理辦法》第三條：“網絡預約出租汽車不享受出租汽車燃油補貼。”

主要觀點1：出租汽車不應享受燃油補貼（35條）

理由：

（1）從城市交通體系發展定位來看，出租汽車不屬於公共交通，不應享受燃油補貼。

（2）“不能用納稅人的錢為出租車發放臨時燃油補貼，乘坐出租車的人必竟是少數人，讓少數人享受燃油補貼不符合國家政策，這部分錢應全部補貼給公交車或地鐵，全國應為出租車設置燃油附加費，當燃油價格上漲時，向租車人收取，誰租車誰付。”

主要觀點2：出租汽車應該享受燃油補貼（25條）

理由：

（1）出租汽車，特別是巡遊車為特許經營，運力數量、價格需受到管制，應享受燃油補貼。

（2）燃油補貼政策有利於維持出租汽車運價穩定，保護乘客權益。

（3）燃油補貼政策已經實施多年，有效保障了駕駛員收入，有利於維持行業服務穩定；取消後駕駛員收益將受到較大影響。

（4）網約車如納入出租汽車管理，應與巡遊車一樣享受國家燃油補貼政策。

（八）規範網約車經營行為問題（共644條）

1.關於平臺主體責任（42條）

《管理辦法》第十六條：“網絡預約出租汽車經營者承擔承運人責任，保證運營安全，保障乘客合法權益。”

主要觀點1：平臺應承擔承運人責任（29條）

理由：

（1）網約車平臺是根據用戶需求，組織調度車輛進行運輸服務；平臺在整個運輸過程中制定了運輸價格，制定了收益分配規則，對接入的車輛和駕駛員制定了相應要求，乘客直接與平臺發生合同關係，因此是整個運輸過程的組織者，而非單純提供信息服務，應當承擔承運人責任。

（2）平臺作為運輸服務組織者，從中獲取利益，應當承當相應責任，責權對等。

（3）目前網約車平臺通過“四方協議”等形式是為了規避法律責任，侵害了乘客的合法權益；應當明確平臺的承運人責任，明確各方責權，在發生糾紛、事故時才能有效處理。

主要觀點2：平臺不應承擔承運人責任（8條）

理由：

（1）平臺只是提供信息撮合服務，不是真正意義上的承運人，因此不應當承擔承運人責任。

（2）讓平臺承擔承運人責任，責權利不對等。

主要觀點3（5條）：認為“《管理辦法》僅簡單約定運營者為責任主體過於籠統，不便於責任認定及糾紛調解”等。

2.關於不正當競爭及防止壟斷（152條）

《管理辦法》第二十條：“網絡預約出租汽車經營者應當合理確定網絡預約出租汽車運價，實行明碼標價。網絡預約出租汽車經營者不得有以排擠競爭對手為目的，以低於成本的價格提供運營服務的不正當競爭行為。網絡預約出租汽車經營者不得有為了排擠競爭對手或者獨佔市場，以低於成本的價格運營，擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經營者合法權益等不正當價格行為。網絡預約出租汽車經營者實行市場獎勵、促銷等行為應當符合相關法規規定，並提前10日將獎勵、促銷方案向社會公告。”

《管理辦法》第二十一條：“網絡預約出租汽車經營者在服務所在地不應具有市場支配地位，不得妨礙市場公平競爭，侵害乘客合法權益和社會公共利益。”

主要觀點1：應當對平臺不正當競爭行為及防止形成壟斷作出規定（87條）

理由：

（1）大量補貼和低價運營將嚴重擾亂市場經營秩序，屬於不正當競爭，應當嚴格禁止網約車低於成本價運營。

（2）如出現網約車經營者壟斷市場的局面，可能會為了攫取更大利益，侵害乘客及駕駛員權益。

（3）如形成壟斷，公共服務由壟斷經營者把持，無法保持公共服務的穩定性。一旦其退出市場，則出現服務空白。

主要觀點2：關於不正當競爭及防止壟斷的規定存在不合理（53條）

理由：

（1）網約車經營者的獎勵和優惠活動是市場行為，且消費者使用優惠券、抵用券降低了出行成本，對消費者有利，政府不應過多干預。

（2）提前10日將獎勵、促銷方案向社會公告的規定無上位法要求，應予以刪除。

（3）《反不正當競爭法》、《反壟斷法》並未規定一個市場主體不能取得市場支配地位，因此關於不得取得市場支配地位的內容與上位法衝突，變相擴大了不正當競爭或壟斷的法律含義。

（4）一個公司是否取得市場支配地位，是市場競爭的自然結果，只要具有市場支配地位的企業不濫用市場競爭地位，政府就不應行政干預。

主要觀點3（12條）：應增加“促銷後網約車的價格應該至少不低於當地巡遊出租汽車的運價”等網約車價格管制內容。

3.關於網約車保險機制（78條）

《管理辦法》第二十四條：“網絡預約出租汽車經營者應當依法納稅，為乘客購買相關保險。”

所提意見均支持通過保險方式來保障乘客和駕駛員的合法權益。但對於保險具體內容有不同意見：（1）保險應當由車輛所有者購買。（2）保險應該由平臺統一購買。（3）目前對於保險的規定過於簡單，沒有規定具體的險種和保險額度，“購買1萬元/座的承運人責任險是否也符合要求呢？”，應當予以明確規定。

4.關於進一步加強平臺責任（372條）

所提意見涉及應當進一步明確網約車經營者基本義務、信息安全、服務標準等方面責任。（1）消費者是否與駕駛員達成服務合意、何時何地上車以及行車路線，互聯網信息平臺予以實時記錄，並且長期存檔。（2）互聯網約車中消費者和服務者雙向選擇、交互評價並且該信息向所有後來者開放。（3）在網絡約車實際運行中，存在大量的經營風險和道德風險，比如向互聯網平臺提供虛假信息從事相關服務或接受相關服務，比如洩露乘車人乘車信息等個人隱私，再比如發生交通事故後網絡信息服務商與駕駛員和第三方的責任承擔問題等。

（九）駕駛員權益保障問題（共242條）

1.關於簽訂勞動合同（64條）

《管理辦法》第十八條：“網絡預約出租汽車經營者應當保證接入平臺的駕駛員具有合法從業資格，與接入的駕駛員簽訂勞動合同。”

主要觀點1：平臺應當與駕駛員簽訂勞動合同（19條）

理由：

（1）不論巡遊車還是網約車，經營者與駕駛員之間都符合事實勞動關係特徵，應當依法簽訂勞動合同。

（2）駕駛員應依法享受保險、休假權等勞動權利，簽訂勞動合同有利於保護駕駛員合法權益。

主要觀點2：不應規定平臺與駕駛員簽訂勞動合同（45條）

理由：

（1）對於輕資産模式下的網約車平臺企業，要求其與駕駛員簽訂勞動合同將增加經營管理成本，改變了輕資産的互聯網模式，與共享經濟思維不符。

（2）出租汽車經營者與駕駛員之間可能只是經濟合作關係，不屬於勞動關係，不應“一刀切”規定網約車經營者必須與駕駛員簽訂勞動合同。

2.關於承包費協商機制（99條）

《指導意見》第七條：“鼓勵、支持和引導出租汽車企業、行業協會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協商，合理確定出租汽車承包費標準或定額任務。”

主要觀點1：應當建立承包費協商機制（71條）

理由：

通過平等協商，合理確定承包費，且根據實際的經營狀況動態調整，既有利於降低駕駛員的經營負擔，又有利於保持經營者合理收益。

主要觀點2：承包費應該由政府確定（28條）

理由：

（1）駕駛員與出租汽車企業相比處於弱勢地位，不具有與企業進行平等協商的條件。

（2）各地的協會、工會組織不健全，無法組織駕駛員與出租汽車企業開展集體協商。

3.關於進一步加強對駕駛員的勞動保障（79條）

主要涉及駕駛員的社會保障、工作強度、職業病防護等方面。“駕駛員工作強度大、工作時間長，沒有職業體面感，相對收入低。”“常年跑出租，讓我們老司機身患多種職業病，腰椎肩周炎等疾病非常普遍。希望在養老保險等方面的權益得到更好保障。”

（十）加強打擊非法運營問題（共176條）

《指導意見》第十七條：“建立和完善政府牽頭、部門參與、條塊聯動的打擊非法運營工作機制，加強聯合執法，加大非法運營懲處力度。”

所提意見均支持打擊非法運營，維護公平競爭的市場環境。（1）目前私家車利用互聯網技術從事“專車”服務“只是套上了互聯網的外衣”，本質上就是非法運營，擾亂市場、帶來治安隱患、加劇擁堵，應當嚴厲打擊。（2）目前各地交通運輸管理部門只是對從事“專車”服務的私家車進行處罰是不夠的，問題的根源在於所謂的“專車”平臺公然組織私家車從事非法運營，應當予以取締。（3）目前各地打擊非法運營的部門協作機制不夠健全，應當明確地方政府打擊非法運營的主導地位。（4）“能不能像香港那樣立法立規對‘黑車’長期保持高壓態勢，給市場一個公平競爭的環境”。（5）要對現行的出租汽車數量管控政策催生出大量“黑車”的現狀進行反思。

（十一）關於私人小客車合乘與規範發展問題（共205條）

《管理辦法》第四十九條：“私人小客車合乘，是不以盈利為目的，在通勤或節假日出行時，由合乘服務提供者事先發佈出行計劃，出行線路相同的人選擇乘坐合乘服務提供者的小客車，並分攤部分出行成本（僅限燃料成本及通行費）或免費互助的出行方式。”

《管理辦法》第二十七條：“不得以私人小客車合乘或拼車名義提供運營服務。”

主要觀點1：應當支持發展私人小客車合乘（167條）

理由：

（1）私人小客車合乘能夠減少交通量，有利於緩解城市交通擁堵、促進節能減排，符合綠色出行理念，政府應該支持。

（2）允許私人小客車合乘行為分攤出行成本，也方便群眾出行，是真正的共享經濟，是市場經濟發展的趨勢。

（3）細化相關規則，如“每天限定次數、限定每公里價格或者順風車服務區域”等，進一步明確與非法運營行為的界限。

主要觀點2：應該禁止私人小客車合乘（38條）

理由：

（1）合乘與客運服務的界線難以準確界定，擔心“將來的‘拼車、順風車’一定會發展成為現行的‘專車’、‘快車’第二，同樣又會游離于現行法律法規之外！”

（2）合乘雙方身份信息無從考證，存在糾紛和安全隱患。

（十二）網約車計價器、標識、存量過渡等其他問題（共1060條）

除上述11個熱點主題外，剩餘1060條意見比較分散，涉及網約車計價器、網約車標識、現有“專車”存量過渡等問題。

1.關於網約車計價器

《管理辦法》第十九條：“網絡預約出租汽車應使用符合規定的出租汽車計價器。”

主要觀點1：應該使用計價器。網約車目前使用的軟體計費方式不符合國家《計量法》要求；網約車使用計價器可以防止其在惡劣天氣等特殊時段亂漲價，保護乘客利益。

主要觀點2：不應使用計價器。網約車是利用GPS定位技術，通過駕駛員和乘客雙方的手機客戶端完整記錄行駛和交易的全過程，其交易價格事先由雙方同意並確認，最終交易通過電子支付方式完成，與傳統出租車完全不同；網約車的價格可能是動態調整的，計價器功能無法滿足其定價要求；網約車安裝計價器後有可能導致其巡遊攬客，加大政府的監管難度。

2.關於網約車標識

《指導意見》第二條：“預約出租汽車包括網絡預約出租汽車和電話預約出租汽車等形式，具有預約出租汽車專用標識，不得巡遊攬客，只能通過預約方式提供運營服務。”

《管理辦法》第十二條：“網絡預約出租汽車具體車輛標準、營運年限和車輛標識，由設區的市級或者縣級交通運輸主管部門，按照高品質服務、差異化經營的發展原則，結合本地實際情況確定。”

主要觀點1：應該噴塗標識。網約車應當噴塗有別於巡遊車的標識，便於公眾識別和執法監督。

主要觀點2：不應噴塗標識。網約車定位於提供中高端服務，噴塗特殊標識將降低乘客體驗；且噴塗標識可能會導致網約車巡遊攬客。

3.關於現有“專車”存量過渡問題

主要觀點1：應適度放寬準入條件。允許符合條件且有意願的現有“專車”車輛及駕駛員“轉正”。

主要觀點2：應該一視同仁。只有符合辦法規定條件的現有“專車”才能依法獲得許可證件。

主要觀點3：不需設置過渡措施。認為現有“專車”都是非法行為，應堅決打擊，不需設置過渡措施。

另外，還有不涉及兩個文件具體條款內容、反映文件合法性和出臺時機的意見。在《管理辦法》合法性問題上，有的觀點認為上位法依據充分，有的觀點認為上位法依據不足。在《管理辦法》出臺時機問題上，有的觀點建議儘快出臺，有的觀點建議暫緩出臺、由地方先行試點。

文檔附件：
    深化出租汽車行業改革兩個文件徵求意見有具體修改內容的意見建議匯總表