《關於實施健康扶貧工程的指導意見》政策解釋

近日，經國務院同意，國家衛生計生委、國務院扶貧辦、國家發展改革委、教育部、科技部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、國家中醫藥局、中央軍委政治工作部、中央軍委後勤保障部、中國殘聯等15個部門聯合印發了《關於實施健康扶貧工程的指導意見》（國衛財務發〔2016〕26號，以下簡稱《指導意見》），明確了實施健康扶貧工程的總體要求、目標任務和保障措施，對組織實施提出了要求。

一、黨的十八大以來，健康扶貧工作取得了哪些進展？

黨的十八大以來，各地、各部門深入貫徹落實習近平總書記關於新時期扶貧開發的重要戰略思想，根據精準扶貧、精準脫貧工作要求，將健康扶貧工作列入重要工作日程，不斷加大工作力度，取得了積極進展。一是農村貧困人口醫療保障水平逐步提高。新型農村合作醫療制度已經覆蓋了97%以上的農村居民，截至2015年，人均政府補助標準提高到380元，政策範圍內門診和住院費用報銷比例分別達到50%和75%左右。全面實施城鄉居民大病保險，覆蓋了超過10億的參保居民，報銷比例不低於50%。建立疾病應急救助制度，全面開展重特大疾病醫療救助。逐步建立了基本醫保、大病保險、醫療救助和疾病應急救助的銜接機制，農村貧困人口就醫“接力”保障機制初步形成。全民醫保制度防大病、兜底線的能力進一步增強，農村居民看病負擔大大減輕。二是貧困地區醫療衛生事業建設不斷加快。2012年以來，共安排中央專項投資794億元支持貧困地區11萬個衛生計生機構基礎設施建設，極大地改善了貧困地區衛生計生服務條件。在貧困地區實施農村訂單定向免費醫學生培養、全科醫生特設崗位計劃、西部衛生人才培養等項目，開展衛生計生人才綜合培養試點，努力緩解掣肘貧困地區衛生計生事業發展的人才緊缺問題。三是醫療衛生機構對口支援工作不斷深入。組織全國1644家三級醫院與3945家縣級醫院建立了對口支援關係，其中，832個貧困縣的縣級醫院基本上均有城市三級醫院在進行幫扶。四是公共衛生、疾病預防控制工作力度不斷加大。2015年，人均基本公共衛生服務經費標準提高到40元，12大類45項基本公共衛生服務得到全面落實。全面實施重大公共衛生項目，加大貧困地區疾病預防控制工作力度。實施貧困地區兒童營養改善和新生兒疾病篩查項目，為集中連片特困地區貧困家庭246萬名6-24個月的嬰幼兒每天補充1個營養包，為206萬名新生兒開展免費疾病篩查，有效改善了農村貧困兒童營養和健康狀況。五是動員社會力量取得實質進展。建立了衛生計生行業專項扶貧基金—“健康暖心”扶貧基金，實施“健康暖心”工程，為特殊困難家庭及人群提供大病救助、醫療補助、養老服務救助及實施先天性心臟病兒童免費救治等“一免三助”服務。

但是由於新農合和大病保險的保障水平還有待提高，醫療救助制度兜底線能力還要進一步增強，新農合、大病保險制度與醫療救助、大病救助制度之間，在對象、程序、標準、信息等方面缺乏有效的銜接機制，政策的合力尚未形成；縣級醫院治療大病的能力不強，縣域外轉診率高，貧困地區地方病、傳染病防治任務依然較重，慢病患者逐年增多，導致因病致貧、因病返貧問題比較突出。根據國務院扶貧辦建檔立卡統計，因病致貧、因病返貧貧困戶佔建檔立卡貧困戶總數的42%，患大病的和患長期慢性病的貧困人口疾病負擔重。

二、實施健康扶貧工程的對象和範圍是什麼？

《指導意見》是落實《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》的配套文件，對象和範圍與《中央決定》保持一致，針對貧困地區和農村貧困人口。

三、實施健康扶貧的總體要求是什麼？

深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央扶貧開發工作會議精神，圍繞“四個全面”戰略佈局，牢固樹立並切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，與深化醫藥衛生體制改革緊密結合，針對農村貧困人口因病致貧、因病返貧問題，突出重點地區、重點人群、重點病種，進一步加強統籌協調和資源整合，採取有效措施提升農村貧困人口醫療保障水平和貧困地區醫療衛生服務能力，全面提高農村貧困人口健康水平，為農村貧困人口與全國人民一道邁入全面小康社會提供健康保障。

四、在提高農村貧困人口醫療保障水平方面有什麼主要舉措？

要建立基本醫療保險、大病保險、疾病應急救助、醫療救助等制度的銜接機制，發揮協同互補作用，形成保障合力。

一是加快完善基本醫保制度，對農村貧困人口實行政策傾斜。新型農村合作醫療和大病保險制度覆蓋所有貧困人口並實行政策傾斜。新農合個人繳費部分按規定由財政給予補貼，門診統籌覆蓋所有貧困地區，提高政策範圍內住院費用報銷比例。新農合新增籌資加大對大病保險的支持力度，通過逐步降低大病保險起付線、提高大病保險報銷比例等，實施更加精準的支付政策，提高貧困人口受益水平。

二是加大醫療救助、臨時救助力度。將農村貧困人口全部納入重特大疾病醫療救助範圍，進一步減輕貧困患者大病造成的負擔。對突發重大疾病暫時無法得到家庭支持、基本生活陷入困境的患者，加大臨時救助幫扶力度，積極發動慈善組織等社會力量進行救助。搭建政府救助資源、社會組織救助項目與農村貧困人口救治需求對接的信息平臺，引導、支持慈善組織、企事業單位和愛心人士等為患大病的貧困人口提供慈善救助。

三是將符合條件的殘疾人醫療康復項目按規定納入基本醫療保險支付範圍，提高農村貧困殘疾人醫療保障水平。

五、如何有效控制農村貧困人口大病醫療費用？

一是實行縣域內農村貧困人口住院先診療後付費。定點醫療機構設立綜合服務窗口，實現基本醫療保險、大病保險、疾病應急救助、醫療救助“一站式”信息交換和即時結算，貧困患者只需在出院時支付自負醫療費用。支持具備條件的地方，研究探索市域和省域內農村貧困人口先診療後付費的結算機制。

二是加大醫保控費力度。紮實推進支付方式改革，強化基金預算管理，完善按病種、按人頭、按床日付費等多種方式相結合的複合型支付方式，有效控制費用。

三是推進貧困地區分級診療制度建設。加強貧困地區縣域內常見病、多發病相關專業和有關臨床專科建設，探索通過縣鄉村一體化醫療聯合體等方式，提高基層服務能力，到2020年使縣域內就診率提高到90%左右，基本實現大病不出縣。

六、如何做到對農村貧困人口大病和慢性病進行分類救治？

一是核準農村貧困人口中因病致貧、因病返貧家庭數及患病人員情況。以縣為單位，依靠基層衛生計生服務網絡，進一步核準農村貧困人口中因病致貧、因病返貧家庭數及患病人員情況，建立農村貧困人口因病致貧、因病返貧管理數據庫，為分類救治提供基礎數據和決策參考。

二是建立貧困人口健康卡並實行簽約服務。優先為每人建立1份動態管理的電子健康檔案，建立貧困人口健康卡。推動基層醫療衛生機構為農村貧困人口家庭提供基本醫療、公共衛生和健康管理等簽約服務。

三是對需要治療的大病和慢性病患者實行分類救治。能一次性治愈的，組織專家集中力量實施治療，2016年起選擇疾病負擔較重、社會影響較大、療效確切的大病進行集中救治，制訂診療方案，明確臨床路徑，控制治療費用，減輕貧困大病患者費用負擔；需要住院維持治療的，由就近具備能力的醫療機構實施治療；需要長期治療和康復的，由基層醫療衛生機構在上級醫療機構指導下實施治療和康復管理。實施光明工程，為農村貧困白內障患者提供救治，救治費用通過現行醫保制度等渠道解決，鼓勵慈善組織參與。

七、在提高貧困地區醫療衛生服務能力方面有什麼主要舉措？

一是實施全國三級醫院與連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣縣級醫院一對一幫扶。從全國遴選能力較強的三級醫院（含軍隊和武警部隊醫院），與連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣縣級醫院簽訂一對一幫扶責任書，明確幫扶目標任務。採取“組團式”幫扶方式，向被幫扶醫院派駐1名院長或副院長及相關醫務人員進行蹲點幫扶，重點加強近三年縣外轉出率前5—10個病種的相關臨床和輔助科室建設，推廣適宜縣級醫院開展的醫療技術。採取技術支持、人員培訓、管理指導等多種方式，提高被幫扶醫院的服務能力，使其到2020年達到二級醫療機構服務水平（30萬人口以上縣的被幫扶醫院達到二級甲等水平）。

二是加強貧困地區醫療衛生服務體系建設。按照“填平補齊”原則，實施貧困地區縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室標準化建設，使每個連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣達到“三個一”目標，每個縣至少有1所縣級公立醫院，每個鄉鎮建設1所標準化的鄉鎮衛生院，每個行政村有1個衛生室。加快完善貧困地區公共衛生服務網絡，以重大傳染病、地方病和慢性病防治為重點，加大對貧困地區疾控、婦幼保健等專業公共衛生機構能力建設的支持力度。加強貧困地區遠程醫療能力建設，實現縣級醫院與縣域內各級各類醫療衛生服務機構互聯互通。積極提升中醫藥（含民族醫藥）服務水平，充分發揮中醫醫療預防保健特色優勢。在貧困地區優先實施基層中醫藥服務能力提升工程“十三五”行動計劃，在鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心建立中醫館、國醫堂等中醫綜合服務區，加強中醫藥設備配置和人員配備。

三是強化人才綜合培養。支持貧困地區高等醫學教育發展，引導貧困地區根據需求，合理確定本地區醫學院校和醫學類專業招生計劃。綜合採取住院醫師規範化培訓、助理全科醫生培訓、訂單定向免費培養、全科醫生和專科醫生特設崗位計劃等方式，加強貧困地區醫療衛生人才隊伍建設。探索縣鄉人才一體化管理。根據貧困地區需求，組織開展適宜技術項目推廣，依託現有機構建立示範基地，開展分級培訓，規範技術應用。接收貧困地區、革命老區、民族地區和邊疆地區基層醫療衛生人員到軍隊醫學院校、醫療機構進修學習、聯訓代培。有針對性地加強中醫藥適宜技術推廣，到2020年使貧困地區每個鄉鎮衛生院至少有2名醫師、每個村衛生室至少有1名鄉村醫生掌握5項以上中醫藥適宜技術，為常見病、多發病患者提供簡便驗廉的中醫藥服務。充分發揮國家臨床醫學研究中心和協同研究網絡的作用，構建推廣培訓服務平臺，提高基層醫療衛生人員的技術水平。各地要制訂政策措施，鼓勵優秀衛生人才到貧困地區服務；探索基層衛生人才激勵機制，對長期在貧困地區基層工作的衛生技術人員在職稱晉陞、教育培訓、薪酬待遇方面給予適當傾斜。

四是統籌推進貧困地區醫藥衛生體制改革。深化貧困地區公立醫院綜合改革，協同推進醫療服務價格調整、醫保支付方式改革、醫療機構控費、公立醫院補償機制改革，加強醫院成本管理。拓展深化軍民融合發展領域，駐貧困地區軍隊醫療機構要融入貧困地區分級診療服務體系。創新縣級公立醫院機構編制管理方式，逐步實行編製備案制。貧困地區可先行探索制定公立醫院績效工資總量核定辦法，合理核定醫療衛生機構績效工資總量，結合實際確定獎勵性績效工資的比例，調動醫務人員積極性。制訂符合基層實際的人才招聘引進辦法，落實貧困地區醫療衛生機構用人自主權。加強鄉村醫生隊伍建設，分期分批對貧困地區鄉村醫生進行輪訓，2017年前完成培訓。各地要結合實際，通過支持和引導鄉村醫生按規定參加職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險，以及採取補助等多種形式，進一步提高鄉村醫生的養老待遇。加快健全貧困地區藥品供應保障機制，統籌做好縣級醫院與基層醫療衛生機構的藥品供應配送管理工作。按照遠近結合、城鄉聯動的原則，提高採購、配送集中度，探索縣鄉村一體化配送，發揮郵政等物流行業服務網絡優勢，支持其按規定參與藥品配送。

八、如何採取綜合措施提高貧困地區貧困人口的健康水平？

一是加大貧困地區慢性病、傳染病、地方病防控力度。加強腫瘤隨訪登記及死因監測，擴大癌症篩查和早診早治覆蓋面。加強貧困地區嚴重精神障礙患者篩查登記、救治救助和服務管理。完成已查明氟、砷超標地區降氟降砷改水工程建設，基本控制地方性氟、砷中毒危害。採取政府補貼運銷費用或補貼消費者等方式，讓農村貧困人口吃得上、吃得起合格碘鹽，繼續保持消除碘缺乏病狀態。綜合防治大骨節病和克山病等重點地方病。加大人畜共患病防治力度，基本控制西部農牧區包蟲病流行，有效遏制布病流行。加強對結核病疫情嚴重的貧困地區防治工作的業務指導和技術支持，開展重點人群結核病主動篩查，規範診療服務和全程管理，進一步降低貧困地區結核病發病率。在艾滋病疫情嚴重的貧困地區建立防治聯絡點，加大防控工作力度。

二是加強貧困地區婦幼健康工作。在貧困地區全面實施免費孕前優生健康檢查、農村婦女增補葉酸預防神經管缺陷、農村婦女“兩癌”（乳腺癌和宮頸癌）篩查、兒童營養改善、新生兒疾病篩查等項目，推進出生缺陷綜合防治。建立殘疾兒童康復救助制度，逐步實現0-6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨症兒童免費得到手術、輔助器具配置和康復訓練等服務。加強貧困地區孕産婦和新生兒急危重症救治能力建設，加強農村婦女孕産期保健，保障母嬰安全。加大對貧困地區計劃生育工作的支持力度，堅持和完善計劃生育目標管理責任制，加大對計劃生育特殊困難家庭的扶助力度。

三是深入開展貧困地區愛國衛生運動。加強衛生城鎮創建活動，持續深入開展環境衛生整潔行動，統籌治理貧困地區環境衛生問題，實施貧困地區農村人居環境改善扶貧行動，有效提升貧困地區人居環境質量。將農村改廁與農村危房改造項目相結合，加快農村衛生廁所建設進程。加強農村飲用水和環境衛生監測、調查與評估，實施農村飲水安全鞏固提升工程，推進農村垃圾污水治理，綜合治理大氣污染、地表水環境污染和噪聲污染。加強健康促進和健康教育工作，廣泛宣傳居民健康素養基本知識和技能，提升農村貧困人口健康意識，使其形成良好衛生習慣和健康生活方式。

九、如何保障健康扶貧工程各項工作任務落到實處？

一是加強組織實施。《指導意見》明確了衛生計生委、扶貧辦作為實施健康扶貧工程牽頭單位和各有關部門的職責分工。明確提出，按照中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作體制，各地要結合貧困地區實際制訂具體實施方案，明確時間表、路線圖，層層落實責任，精心組織實施健康扶貧工程。強調縣級政府承擔主體責任，要將實施健康扶貧工程作為打贏脫貧攻堅戰的重要舉措，統籌做好資金安排、政策銜接、項目落地、人力調配、推進實施等工作。

二是落實投入政策。《指導意見》明確提出，落實中央和省級財政扶貧投入責任。中央財政繼續加大貧困地區衛生計生專項資金的轉移支付力度，推動健康扶貧工程順利實施。國家在貧困地區安排的公益性衛生計生建設項目取消縣級和西部連片特困地區地市級配套資金。省市兩級財政安排的衛生計生項目資金要進一步向貧困地區傾斜，連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣要通過統籌整合使用相關財政資金，加大健康扶貧投入。東部省（市）要在東西部扶貧協作框架內，加大對貧困地區醫療衛生事業的支持力度。

三是充分調動社會力量。《指導意見》提出了鼓勵企業、社會組織、公民個人參與健康扶貧工程的措施。通過給予項目冠名、按規定落實扶貧捐贈稅前扣除、稅收減免等優惠政策，鼓勵更多社會資本投向貧困地區。充分發揮協會、學會等社會組織作用，整合社會資本、人才技術等資源，為貧困地區送醫、送藥、送溫暖。

四是嚴格考核評估。《指導意見》要求，各地要將健康扶貧工程納入脫貧攻堅工作領導責任制和貧困地區政府目標考核管理，作為重要考核內容，細化職責分工，明確任務要求，對實施情況定期檢查督促。國家衛生計生委、國務院扶貧辦每年將組織對各地實施情況進行考核評估。

五是鼓勵各地因地制宜創新健康扶貧形式和途徑。《指導意見》要求，各地要以解決因病致貧、因病返貧問題為重點，結合實際積極探索，統籌配置和使用相關資金、項目，提高使用效率，推動實施健康扶貧工程。通過深化改革，激發實施健康扶貧工程的動力，通過健康扶貧與相關特色産業脫貧、勞務輸出脫貧等措施的銜接，形成合力，提高脫貧攻堅實際效果。