國家審計試解深改難題

從“體檢”到“防治”
——國家審計試解深改難題

改革開放是我國經濟社會發展的最大紅利。如今，隨著改革進入“深水區”，不少體制機制問題逐步顯現，“啃硬骨頭”需要更大的勇氣和智慧。在這一過程中，國家審計如何聚焦熱點問題，促進深化改革？日前，審計署有關負責人，以及專家學者做客《中經電視》，接受《經濟日報》記者專訪，針對這些問題進行深入剖析，並從審計工作角度給出建議。

財政資金整合效果不理想，如何解決？

近年來，隨著預算管理制度改革的推進，財政資金支付進度加快、使用效率提高，但仍然存在財政資金分配權不統一、統籌整合難等問題。

“審計報告顯示，資金小、散、碎片化現象仍存在，從源頭上限制了財政資金的統籌使用。”審計署財政審計司副司長常利告訴《經濟日報》記者，如2015年人大批准的專項轉移支付個數已由2013年的219個壓減為2015年的96個，但實質性清理整合仍然不到位。常利分析，在96項專項轉移支付中，有52項實際又分解為301個具體事項，大多仍按原事項渠道、原管理辦法分配。比如，專項轉移支付管理薄弱。抽查發展改革委向25個省安排的5806個鄉鎮衛生院週轉宿舍建設專項補助中，單個項目僅5萬元；抽查中央投資補助的41個項目中，有13個用虛假資料、違規多頭申報等獲得補助8637萬元。

另外，一方面存在一些現行資金管理制度與統籌使用存量資金的政策要求不銜接，“打醬油”的錢不能“打醋”，導致基層單位很難統籌整合；另一方面部分專項資金統籌後沒能及時利用，形成二次沉澱。

哪些原因造成財政專項資金整合效果不夠理想？審計署審計科研所副所長姜江華認為，一方面是主管部門怕失去行政權、怕職能被整合、怕職能機構編制被縮減，進而不願意整合財政專項資金；另一方面，基層政府也有很多顧慮，怕失去專項支持、怕得罪上級職能部門、怕影響業績，積極性不高。

姜江華進一步建議，首先要加大區域整合力度，特別是跨部門的區域整合，從源頭上來規範；其次，要健全制度，通過健全專項資金管理制度，確保專項資金髮揮應有效益；最後，要對那些阻礙整合、虛假整合，或是以整合之名把資金挪用於樓堂管所、挪用於搞吃喝招待等加大追責、問責力度。

在南京審計大學副校長裴育看來，主管部門“不願”、基層政府“不敢”的情況，暴露了事權和財權不匹配的體制機制問題。“需要理順政府和市場的關係，處理好邊界界定問題，弄清楚哪些是政府干預太多、哪些是政府該做的卻沒有做到位。另外，還需理順中央政府和地方政府、省級以下地方政府之間的關係。”裴育説。

面對違規和變相舉債新情況，如何應對？

政府性債務是近年來各界關注的熱點話題，審計署也持續開展了跟蹤審計。

“審計發現了部分地方政府違規、變相舉債的新情況。比如，以違規集資的形式增加政府性債務，或是違規通過融資平臺公司和企事業單位舉借債務，用於具有公益性、且收益率不高的基礎設施建設。”常利分析説，另外還有的採取地方財政與銀行、國有企業等合作成立基金，地方財政違規擔保等。審計報告顯示，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債餘額為153.5億元。有的地方出現一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省區在委託代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

“地方政府債務管理和風險水平不僅涉及財政安全，也涉及經濟安全。”裴育表示，加強地方政府性債務風險防範，需要嚴肅查處各類違規舉債、擔保行為，嚴格按照預算法規定追究責任。同時，需要加強政府與社會資本合作模式管理，規範政府與社會出資方的權利、責任和義務，防範建設類基金等成為地方政府新的隱性債務負擔。

“另外，還應建立全國統一聯網的債務管理系統，以不漏、不重、不錯為目標，進一步規範地方政府性債務管理系統的管理使用和數據採集工作，充分發揮該系統在債務風險管控、數據分析等方面的作用，真實、全面、客觀地反映地方政府債務的全貌。”裴育進一步建議説。

“還要儘快試編和推行政府資産負債表，這也是有效解決地方政府債務在一些地方過多、過重的辦法。”姜江華説。

“首先要承認地方性政府債務對經濟的支撐，並把合理需要完整地納入預算管理，然後對剩餘部分進行清理。”常利表示説，這使得在債務準確納入預算後不再“開口子”，不給變相舉債任何機會。

助力科技體制改革，從何做起？

審計報告顯示，在跟蹤審計創新型國家建設、大眾創業萬眾創新等政策落實情況時發現，科研經費管得過死，有形成本佔比大，智力成本補償不夠，科研成果轉化率低，有的科研人員為保障必要支出不得不到處“湊”發票來報賬，也有個別人員借機騙取套取科研資金。

“事實上，今年6月3日發佈的《關於審計工作更好地服務於創新型國家和世界科技強國建設的意見》，就是為了推進科技資金和科研項目管理創新，調動和保護科研人員積極性，促進多出科技創新成果。”姜江華説。

“審計要關注國家既定的投入政策是不是落到了實處，資金該投的是否投到位了，還應該重點揭示科技資金‘管得過死’等影響科研項目實施進度和效果的問題。”國家行政學院教授時紅秀表示，應推動科技人員擁有更大的經費支配權，以激發科技工作者積極性。另外，還應重點關注以權謀私、截留侵佔、揮霍浪費科技資金，以及有關人員在科技資金管理中存在利益輸送等問題。

裴育表示，科研創新工作本身是一個創新性的工作，因此在項目申報和實際落實中，可能會有比較大的出入。比如，申請一個項目，預算是100萬元，其中預計30%用於調研，40%用於購置設備，20%用於勞務開支等方面。但隨著對問題的深入研究，可能需要更多調研工作，也可能會為實驗需要，在設備上投入更多資金，也可能需要更多人力。“如果在審計過程中，嚴格按照科目審查，就可能會判定為違規違紀，不利於科技創新，還會造成資源浪費。因此，需要審計工作更加精準區分，不要讓科研人員為了費用報銷去花更多的精力，以便把主要精力用在科研上。”

“在助力科技體制改革方面，審計工作不能故步自封，要有新思路。”常利説，在實際工作中，審計也在不斷創新，不拿過去的法律法規套現在的問題。（記者 崔文苑、曹力水）