發展改革委：兼顧經濟和社會效益 促進鐵路持續健康發展

近期，國務院常務會通過了《中長期鐵路網規劃》(簡稱《規劃》)，要求“遵循鐵路發展規律，兼顧經濟和社會效益，擴大鐵路基礎設施網絡，構建與公路、水路、航空等有機銜接的綜合交通運輸體系，增加有效供給，提升運輸服務保障能力。”

自2004版中長期鐵路網規劃頒布以來，我國鐵路發展取得了舉世矚目的成就，我國鐵路網由2003年的7.3萬公里增加到2015年底的12.1萬公里，特別是高速鐵路從2003年405公里快速發展到2015年的1.9萬公里，2004年至2015年，我國鐵路基本建設投資完成超過4.8萬億元，2004版中長期鐵路網規劃規劃全國鐵路營業里程達到12萬公里以上的規劃目標已提前實現。鐵路是國民經濟的大動脈，作為調結構、穩增長、惠民生的重點領域，對擴大內需、拉動經濟增長，促進經濟社會發展，保障和改善民生發揮了十分重要的作用。

中長期鐵路網規劃作為指導國家鐵路長遠發展的綱領性文件，既體現了國家意志，又為今後我國鐵路發展奠定了堅實的基礎，意義重大。為更好地適應今後社會經濟發展需要，本次中長期規劃在擴大路網規模，提升保障能力方面，具有以下幾個特點：

一是繼續擴大鐵路覆蓋範圍，進一步提升鐵路保障能力和水平。隨著我國經濟發展進入新常態，産業結構調整步伐加快，客運量保持快速增長，貨運量結構分化明顯，個性化、多樣化需求日益增多，考慮多種因素影響，《規劃》將我國鐵路通道擴大到“八縱八橫” 路網格局，是適應今後發展的必然體現。《規劃》首次提出構建現代高速鐵路網，我國鐵路主要客運通道能力將大幅增加，對於增加鐵路客運服務的有效供給，補齊短板，進一步提升鐵路保障能力和水平具有重要意義。

二是強化了鐵路在推進城鎮化中的骨幹作用。我國城鎮化進程的快速推進和城市群規模、數量的持續擴大，將促進旅客運輸市場，特別是城際旅客運輸市場的繁榮與發展。作為城市群旅客運輸的主要方式，城際鐵路客運量將快速增長。《規劃》重點建設支撐和引領新型城鎮化發展、有效連接大中城市與中心城鎮、服務通勤功能的城市群城際客運鐵路，將在推進以人為核心的新型城鎮化和城鄉一體化，引導支撐人口、産業、城鎮合理佈局、融合發展等方面發揮重要骨幹作用。

三是強調了在區域佈局中的引導作用。繼續實施西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的區域發展總體戰略，優化拓展經濟發展空間，要求建設橫貫東中西、溝通南北方的鐵路大通道。現有路網佈局尚不完善，區域佈局不均衡，特別是中西部地區路網覆蓋面不夠廣泛。《規劃》堅持“分區規劃”原則，西部地區著重擴大路網覆蓋率，中東部地區重點是完善路網結構、提高路網質量。規劃實施將有利於優化區域路網佈局，形成區域覆蓋廣泛、服務層次多樣的現代鐵路網絡。

四是進一步突出對中西部社會經濟發展的帶動作用。鐵路是大動脈、重要基礎設施和大眾化交通工具，在經濟社會發展中具有不可替代的重要作用。《規劃》更加注重中西部地區的佈局和建設力度，提出實施差異化投融資政策，建立提高中央資金對中西部鐵路建設投入比重的長效機制。規劃期內繼續加強以中西部地區為重點的鐵路建設，可以有效促進中西部地區經濟發展和民生改善，起到既穩增長、更調結構，既增投資、更擴消費，既利當前、更惠長遠的“一石多鳥”作用。

隨著鐵路建設加快，鐵路網規模不斷擴大，鐵路自身經濟效益問題也更加突顯。經濟新常態下，産業結構調整，資源消耗強度降低，大宗原材料的運輸量下降；能源結構優化升級，煤炭需求增量放緩，運輸市場運輸方式多元化，市場競爭壓力加大等因素，導致鐵路貨運量下降和鐵路貨運收入下降。一些高速鐵路、城際鐵路剛開通運營，正處於客流的培育過程中，客運效益有待提高。現行鐵路基礎運輸價格偏低，鐵路運價制定的市場化程度不夠，難以適應市場競爭。根據有關審計報告，原鐵道部（鐵路總公司）資産負債率一直維持在40%左右，隨著鐵路大規模建設，2008年後資産負債率指標持續增長。在建設資金籌集方面，鐵路總公司負債性資金比重在逐年增加，導致財務費用不斷增加，還本付息壓力越來越大。

要實現《規劃》預定的目標，必須高度重視鐵路建設資金需求和鐵路發展面臨的經濟效益問題，《規劃》強調要兼顧鐵路經濟和社會效益，把提供有效供給作為規劃建設重點。鐵路作為國家最重要的基礎設施之一，保障國家戰略實現，是鐵路職責所在。但解決好鐵路發展中日益突出的經濟效益問題，又是鐵路持續健康發展的關鍵。如何解決好鐵路效益問題，建議重視以下幾方面工作：

一是以提質增效為重心，有序推進項目建設。《規劃》提出“充分考慮工程條件和經濟發展實際，尊重鐵路技術特點和客觀規律，合理把握建設時機，有序均衡推進項目實施。”具體項目的建設要統籌國家戰略要求、運輸需要、經濟效益和社會效益，把握需要與可能，注重充分利用既有通道或運輸資源，加大投資項目進行經濟和風險評價，以合理確定建設項目規模、標準和建設時機，最大限度實現投資價值。目前，高速鐵路項目仍有相互攀比，爭相追求高標準、不斷擴大建設規模的現象，應引起足夠重視。

二是著力盤活鐵路現有資産，擴大多种經營。鐵路作為交通基礎設施，具有龐大的資産規模積累，包括線路資産、建築物資産、房屋資産、土地資産、移動設備資産等等，目前鐵路資産的資本化程度低，資産流動重組不暢，遠不能適應動態的市場供求關係。因此，對鐵路在運輸生産力佈局調整過程中形成的閒置資産、土地、廠房和設備等充分加以利用與開發，對閒置資産盤活，利用新增資源擴大多种經營市場，能夠有效提高鐵路行業的經營效益。盤活存量不僅有助於解決虧損問題，而且可實現存量帶增量，形成增長效應，帶動相關産業的發展。《規劃》也強調“研究化解鐵路債務的有效措施，逐步改善鐵路企業債務結構。加大力度盤活存量資産，加強土地資産評估等工作”。

三是加大社會資本投資力度，多方式多渠道籌集建設資金。鐵路建設只依靠國家投資和自身貸款，難以滿足其大規模建設需求。同時，鐵路行業高比例的資産負債率，沉重的還本付息壓力，經營壓力日益凸顯。因此必須創新投融資體制，把大量的社會資本吸收到鐵路建設中來，使鐵路建設資金來源多元化，保障鐵路建設更加持續健康。《規劃》指出“用改革精神破解鐵路投融資等難題，創新市場化融資方式，放寬市場準入，培育多元投資主體，鼓勵支持地方政府和廣泛吸引包括民間、外資在內的社會資本參與投資鐵路建設，形成國家投資、地方籌資、社會融資相結合的多渠道、多層次、多元化鐵路投融資模式”。有關部門要落實《國務院關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》等文件要求，通過改革進一步完善國家支持鐵路建設的政策措施，要繼續完善鐵路基金募集方式，創新發行品種和方式，進一步擴大規模，為鐵路發展注入新動能。鐵路投資建設主體要積極探索改善鐵路經營方式，加大土地綜合開發力度，車站和線路用地一體化規劃，加強地上、地下空間的綜合開發，更好地提升資産收益，以提高鐵路建設資金籌集能力和收益水平。

四是推進鐵路價格改革，建立適應市場的運價形成機制。鐵路客運和貨運價格作為鐵路企業運營的重要因素，在當前情況下還存在包括定價機制不靈活、市場化程度不夠、成本上升提速不提價等問題。這些問題即降低了鐵路的收益水平，又影響了鐵路參與市場競爭。在貨運方面，鐵路貨物運輸價格市場化程度相對較低，難以引導鐵路運輸企業參與市場競爭。同時，目前的運價水平影響鐵路運輸企業財務狀況，難以吸引社會資本投入建設。因此，實現鐵路客貨運價市場化，改革其運價形成機制，提高價格對市場需求的靈敏度，可以改善鐵路企業收益水平。要完善鐵路公益性運輸補償政策，建立公益性運輸補貼。

五是推進鐵路改善服務質量，創新服務手段，提高市場競爭力。隨著我國運輸市場的不斷完善，公路、民航、水運等運輸方式的長足發展，運輸市場競爭激烈，鐵路運輸企業須改善服務質量，提升産品競爭力，增加運輸收入。目前鐵路提供的運輸産品仍然是以旅客貨主的位移服務為主，而其包括門到門、信息化、隨時性、高頻率等服務的增值服務卻與旅客貨主的期望仍有一定差距。《規劃》指出鐵路企業“適應市場需求變化，發展高鐵快運和零散貨物快捷運輸，發揮價格機製作用，大力開拓運輸市場，全面提升服務水平，擴大産品和服務有效供給，增強鐵路企業市場競爭力，加快向現代物流企業轉型發展”。提高鐵路競爭力，核心是提升服務質量。根據不同層次旅客的不同需求特點以及不同時段的旅客運輸需求的變化情況，提供差別化、多樣化的旅客運輸服務。要按照現代物流的要求不斷創新和拓展服務手段，借助“互聯網+”，以互聯網思維推動服務變革升級，全面提高鐵路服務水平和競爭能力。