深化農村改革的重大制度創新

《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》日前印發——
深化農村改革的重大制度創新

近年來，我國農業生産者構成發生了深刻變化，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。農業部部長韓長賦在國新辦11月3日舉行的新聞發佈會上表示，“三權分置”有利於促進土地經營權在更大範圍內的優化配置，讓流出土地經營權的承包農戶增加財産收入——

日前，中辦、國辦印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。11月3日，農業部部長韓長賦在國新辦新聞發佈會上表示，這是繼家庭聯産承包責任制後農村改革又一重大制度創新，對今後一段時期農村土地制度改革將産生深遠影響。

“截至今年6月，全國2.3億農戶中流轉土地的農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達地區這一比例更高，超過50%。”在回答《經濟日報》記者提問時，韓長賦説，我國農業生産者構成發生了深刻變化，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍。《意見》厘清了承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上的權利，可以有效化解土地流轉中産生的糾紛，確保農業健康發展和農村社會穩定。

土地集體所有是改革底線

改革開放之初，我國實行家庭承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，稱為“兩權分離”。近年來，國家開展了農村土地確權登記頒證，向農民“確實權、頒鐵證”，穩定農村土地承包關係。這次改革又將形成所有權、承包權、經營權“三權分置”並行的格局。

從“兩權分離”到“三權分置”，從集體所有、農戶承包經營到集體所有、農戶承包、多元經營，土地制度改革就像“三部曲”，集體所有是始終不變的旋律。所謂集體所有，具體來説，約有40%的集體土地是村級所有，60%的是村民小組所有。此外，我國農村集體經濟還包括大量資源性資産、經營性資産和非經營性資産。其中，僅耕地、草地、林地有60多億畝，經營性資産達到2.86萬億元。

“土地制度無論怎麼改，都不能把農村土地集體所有制改垮了。這是農村改革的一條底線。”韓長賦表示，“三權分置”既保持了集體所有權、承包關係的穩定，又使土地要素能夠流動起來。實行“三權分置”是新形勢下集體所有制具體實現形式的創新。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障。在“三權分置”過程中，集體所有權不能被虛置。

基於此，《意見》提出，土地集體所有權人對集體土地依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，並採取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地等行為。集體土地被徵收的，農民集體有權就徵地補償安置方案等提出意見並依法獲得補償。

承包權退出探索應審慎

保護農民的土地承包權是“三權分置”的一個核心問題。黨的十八大以來，有關部門在農村全面開展農民土地承包經營權的確權登記頒證。目前，已經有2545個縣（市、區）、2.9萬個鄉鎮、49.2個村開展確權登記頒證，已經完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。

為什麼要開展土地確權？目的就是“確實權、頒鐵證”，讓農民放心。韓長賦解釋説，土地承包權長久不變，不會因為農民出去打工了，承包權利就沒有了。確權頒證使農民能夠放心地轉移就業，放心地流轉土地。這樣，承包農戶和新型經營主體心裏都有底，流轉時間可以長一點、穩定一點，也便於新型主體獲得土地生産經營的長遠預期。他表示，土地確權和“三權分置”是配套的，都屬於農村土地制度改革的重要內容。

目前，一些地方在進行土地承包權的有償退出試點。韓長賦説，現在只有少部分農民有退出承包地的意願。進城農民退出承包地，是個足夠長的歷史過程，對此要有足夠的歷史耐心。“我們農村人口多，農民舉家進城是少數，多數是年輕人在城市打工，父母、孩子在農村生活。即使農民長期進城就業，也還要保留他的承包地，使得他進退有據，所以試點探索應當是審慎的。不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。”

按照《意見》精神，農民家庭承包的土地可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但是無論土地承包經營權如何流轉，土地承包權都屬於農戶家庭。這個基本原則，在“三權分置”和土地流轉過程要繼續堅持。

補貼增量向新型主體傾斜

在回答《經濟日報》記者關於新型主體經營現狀的問題時，韓長賦表示，最近因為農産品價格方面的變化和勞動力成本的上升，確實有少數經營主體的經營狀況出現了虧損，也有個別出現了退地現象。農業部門已組織開展了調研，一方面要引導經營主體更好地應對風險，一方面通過指導合同履行減少糾紛。總的來説，土地經營權流轉、發展適度規模經營的大趨勢不會變。

截至今年6月底，全國經營耕地面積50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶。為穩定經營者預期，《意見》圍繞放活經營權作出了規定。明確了土地經營權人對流轉土地依法享有一定期限內的佔有、耕作並取得相應收益的權利。

“三權分置”的目的是保證經營權的實現，農業補貼不會因為“三權分置”而減少。農業部經管司司長張紅宇説，總的趨勢是新增的農業補貼向家庭農場、合作社等新型主體適度傾斜。比如在東北地區，耕地資源相對較多，新型主體經營面積大，購置農機具動輒需要幾十萬甚至上百萬元，只靠新型經營主體支付比較困難，需要政府對他們進行支持。在這種情況下，適當地提高補貼比例是必需的。

“對農業進行補貼是國際通行的做法，很多發達國家都對農業進行補貼，有的國家農民收入的50%至60%來自政府補貼。”韓長賦認為，現在進行農業補貼改革，目的不是改少而是改合理，更有針對性。基本原則是存量調整、增量傾斜。存量，已經給農民裝到口袋裏的錢，政府不會再掏出來，但是要優化，使它能夠用得更有效。同時，增量要向新型經營主體傾斜，以引導其適度規模經營、發展現代農業。（記者 喬金亮 李華林）