築牢防範地方債務風險的大壩——四維透視國辦地方債風險應急預案

新華社北京11月14日電（記者 韓潔、申鋮、劉紅霞）地方債務風險問題一直是國內外輿論關注熱點。日前中共中央政治局會議對今年“收官季”經濟政策組合拳如何發力提出更高要求，強調要注重抑制資産泡沫和防範經濟金融風險。

近日，國務院辦公廳發文提出建立地方政府性債務風險應急處置預案。國務院再出重拳釋放哪些信號？新華社記者14日採訪了財政部有關負責人和權威專家。

維度一：是未雨綢繆的儲備政策 並非債務亮“紅燈”

建立地方政府性債務風險應急處置預案，言外之意是當前我國地方政府性債務風險“亮紅燈”了嗎？不少人發出這樣的疑問。

“首先需要明確的是，出臺預案並不代表危機已經發生。”中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚説，預案實際上是一道防風險的“防火墻”，能對地方政府債務管理形成有效約束，並有效保護債權人的合法利益不受損失。

“開前門”構建規範的地方政府舉債融資機制，“堵後門”剝離融資平臺公司政府融資職能、堅決制止地方政府變相舉債融資，同時，實施限額管理，將政府債務全部納入預算管理接受人大監督，發行政府債券置換存量債務……近年來，按照黨中央、國務院部署，財政部致力於打造我國地方政府債務風險管理的“全鏈條”。

“此次出臺的預案，是地方債風險管理鏈條的重要一環，也是主要環節中的最後一環，將有助於形成政策閉環，切實堵住地方違法舉債渠道，提高地方政府債務管理水平。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲説。

財政部有關負責人對記者表示，實施地方政府債務風險防控，提高地方政府動態監測、實施預警的能力，有利於確保債權人和債務人合法權益，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

維度二：四級應急機制亮相 為地方高懸風險“警鈴”

為確保債務風險“早發現、早報告、早處置”，預案一大看點是依據風險事件性質、影響範圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級，相應實行分級響應和應急處置。

以Ⅰ級債務風險事件為例，當省級或全省（區、市）15%以上的市縣無法償還債務本息，或是全省（區、市）地方政府債務本金違約金額佔同期本地區地方政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額佔同期應付利息10%以上，只要一項指標異常，就可確定為Ⅰ級債務風險事件。

“級別的劃分將進一步明確責任主體，從而有效促進地方政府對風險隱患的及時排查和妥善處置。”趙全厚説。

財政部介紹，對於對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

“明確四個等級的劃分標準對地方政府來説無異於懸挂起風險‘警鈴’，一旦達到標準觸發風險事件，就要依照預案處置，有利於倒逼地方政府樹立風險意識，加強動態監測和實時預警，力爭把各類風險化解在源頭，防止風險加劇或轉化。”中國社科院財經院院長助理張斌説。

維度三：依法分類處置債務 違規擔保承諾無效

化解風險，關鍵要處置好債務。預案另一大亮點是區分不同債務類型依法分類提出處置措施，實現債權人和債務人依法合理分擔債務風險。具體包括：

——對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。

——對非政府債券形式的存量政府債務，債務人為地方政府及其部門的，必須在國務院規定的期限內置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任；債務人為企事業單位等的，經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可按合同法規定分類處理，切實依法實現債權人的合法權益。

——對存量或有債務，無論存量擔保債務還是存量救助債務都不屬於政府債務。除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的50%；對可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府視情況救助，但保留對債務人的追償權。

——對新預算法實施後地方政府違法違規擔保承諾的債務，參照存量擔保債務依法處理。

專家表示，上述分類處置措施都是嚴格依據預算法、合同法、擔保法及其司法解釋等法律規定，體現了法制化的原則。

財政部明確表示，新預算法實施後，包括融資平臺公司在內的地方國有企業舉借的債務依法不屬於政府債務，地方政府不承擔償還責任；地方政府作為出資人，只在出資範圍內承擔有限責任。

維度四：依法實施地方政府財政重整 並非破産重組

根據預案，一旦發生Ⅳ級及以上風險事件，必要時可啟動地方政府財政重整計劃。

啟動財政重整計劃後，進入重整期的地方政府為償還債務本息首先要加大清繳欠稅欠費力度等，拓寬財源渠道；壓減支出也是必需的舉措，包括壓縮基建支出，不得新上政府投資項目等；壓縮政府公用經費，實行出國、培訓、公務接待等項目“零支出”等；控制人員福利開支，機關事業單位暫停新增人員，必要時採取核減機構編制、人員等措施；以及清理各類對企事業單位的補助補貼、調整過高支出標準等。

啟動財政重整還包括處置政府資産、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理等諸多舉措。

“財政重整計劃實際是對政府預算的一種重新安排，和債務重組是不同的概念，更不是政府的破産計劃。”張斌説。

清華大學經管學院常務副院長白重恩認為，財政重整計劃會倒逼地方政府對收支活動進行重新安排，能讓地方政府有更強的動力來處理資産，改善部分地方資産閒置和效率低下的狀況。

預案強調，實施地方政府財政重整計劃，必須依法履行相關程序，必須保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。

同時，發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件，應當適時啟動債務風險責任追究機制。省級政府也應將地方政府性風險處置納入政績考核範圍。