依靠社會力量破解“空城、睡城、鬼城”難題

新華社北京１１月２３日電（記者 王立彬）經中央全面深化改革領導小組、國務院審定，由國土資源部印發實施的《關於深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》２３日正式面世。國土資源部副部長趙龍強調，指導意見的一大亮點，就是著力改變城鎮低效用地再開發主要由政府主導的現狀，鼓勵土地權利人和社會資本自主、參與開發，調動各方參與改造開發的積極性。

多年以來，我國一些城市“攤大餅”外延式擴張，以犧牲農用地為代價，只要土地的城鎮化，不要人口的城鎮化，佔用大量耕地良田。這種粗放的用地模式和城鎮化路徑下，城鎮用地“貪多嚼不爛”，在光鮮的高樓之下、環路以裏，低效用地大量存在。造成容積率、建築密度低的同時，生活、生産、交通設施佈局散亂，擁堵嚴重、交通不便。人、居分割，産、城分離，大批工作人口“候鳥”“擺渡”式生存，大量工業用地集中在黃金地段。一方面是個別地區出現的空城、鬼城、睡城，另一方面舊城鎮、舊村莊、舊廠房“三舊”建築危舊、設施落後，城區“牛皮癬”“打補丁”嚴重。環境臟亂差，群眾意見大。

目前我國的城鎮低效用地數量龐大。僅廣東省城鎮低效用地就達３７０多萬畝，改造後可節約土地超過１００萬畝，相當於全省４年的新增建設用地規模。類似問題，很多省市都不同程度存在。一方面，後備耕地捉襟見肘，“攤大餅”徵地難以為繼；另一方面低效用地規模龐大、潛力巨大。盤而不活的要害癥結就是政府主導市場開發、越俎代庖，土地權利人和市場主體無法獲益。按國土資源部有關負責人23日的説法，過去我國城鎮低效用地改造開發主要由政府主導，改造後的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應補償，無緣分享改造開發産生的土地增值收益，致使改造開發睏難重重。為此，指導意見明確提出，要建立健全政府引導、部門協同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權利人、集體經濟組織等市場主體和社會力量參與改造開發，形成形式多樣的改造開發模式，增強改造開發的真正動力。

作為“三舊”改造的試點省份，廣東省的經驗表明，低效用地再開發是適應經濟結構調整和産業轉型升級的內在要求。發揮土地權利人和社會資本的積極性，城鎮低效用地再開發再利用，可以有效釋放傳統産業轉型升級和新産業、新業態發展的用地空間；同時，利用土地級差收益，還可以為企業發展注入新的活力，適應並倒逼結構性調整和産業升級。廣東省已完成的改造項目中，産業結構調整的接近７０％，一大批規模小、效益差、能耗大的企業被低能耗、低污染、高附加值的優質項目或科技創新、健康醫療等新産業、新業態所替代。

依靠社會力量，破解“空城、睡城、鬼城”難題，政府並非簡單“退出”，而是有所不為，有所必為。要致力於建立健全平等協商機制，充分尊重土地權利人的意願，提高改造開發工作的公開性和透明度，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正。要建立完善的經濟激勵機制，實現共同開發、利益共享。政府的作用要更多地體現在規劃、細則、標準的制訂及監督管理方面，各市縣人民政府要有所為有所不為，結合地方實際，提出低效用地的具體認定標準，做好調查摸底、標圖建庫和項目實施方案編制等基礎工作。重點組織編制低效用地再開發專項規劃。特別是要嚴格保護歷史文化遺産、特色風貌和保障公益性用地，統籌安排公共設施、民生項目和産業用地，實現經濟發展、民生改善、文化傳承的多贏。