文物局通報《長城保護條例》專項督察實施情況

國家文物局部署開展《長城保護條例》實施情況專項督察

為貫徹落實習近平總書記、李克強總理關於加強長城保護的重要指示批示和《國務院關於進一步加強文物工作的指導意見》，國家文物局于2016年8月至10月，部署開展“《長城保護條例》實施情況專項督察”（以下簡稱“專項督察”），日前，國家文物局將督察情況有關省、自治區、直轄市文物局（文化廳）進行了通報。

一、組織實施情況與督察結果

專項督察重點對照《長城保護條例》，全面檢查長城沿線省級政府和文物行政部門履行長城保護法定職責情況，督察範圍覆蓋長城沿線15個省份、 404個縣域，督察內容包括長城段落認定與公佈、“四有”等基礎工作、監管與執法常態化機制、政府保護責任落實等4個大項、13個子項、36個小項，採用國家文物局督察、省級自查、隨機抽查相結合的方式組織實施。

長城沿線省級政府和文物主管部門高度重視，按時完成了自查工作。寧夏回族自治區副主席帶隊實地督察，黑龍江、遼寧、青海主管副省長就專項督察作出批示。各省文物主管部門自查長城沿線市（縣、區）70余個，山西、甘肅組織開展了省內交叉檢查，北京、天津、河北在國家文物局指導下開展了長城執法聯合巡查。各地切實進行自查自糾，普遍加強了長城保護標誌和檔案建設，甘肅在督察期間整體劃定公佈全省長城保護範圍和建設控制地帶，北京、山西、甘肅等省市對自查發現案件進行了重點督辦。

國家文物局組織京津冀、蒙陜寧、甘青新、晉魯豫、黑吉遼5個督察組，于9月21日至30日集中開展實地督察，宋新潮副局長參加甘肅、寧夏督察工作。各督察組嚴格按照督察程序，聽取省級文物主管部門彙報，查閱18大項檔案資料，隨機抽查了41個縣域104處長城段落，發現違法案件線索或安全隱患23起，向省級文物主管部門反饋督察建議75條，分省形成專項督察報告並進行量化評分。

從各省得分情況看，15個省份的平均分為78.42，有7個省份低於平均分。北京、甘肅2個省份得分在90分數段，居前兩位；寧夏、山西、河北、山東、黑龍江5個省份在80分數段；內蒙古、吉林、新疆、青海、陜西5個省份在70分數段，天津、河南、遼寧3個省份在60分數段。從督察項目看， 4個大項“長城監管與執法常態化機制”得分比88.7% ，“長城段落認定與公佈”得分比81.3%、“長城‘四有’等基礎工作”得分比74.8%、“政府保護責任”得分比51.6%，13個子項平均得分比74.7%。

二、好的做法與成效

近年來長城保護工作取得了明顯進展和良好成效，突出體現在以下方面：

（一）省級人民政府日益重視，保護力度逐步加強。督察發現，省級人民政府對長城保護工作日益重視。2015年國務院召開長城保護座談會後， 11個省級政府召開19次專題會議，研究長城保護工作。長城保護經費基本納入省級財政預算，2016年起天津、河北、內蒙古、吉林、寧夏省級財政設立長城保護專項經費，北京市近3年每年長城保護經費約1.2億元，甘肅省籌措經費近2000萬元完善長城四有工作，山西省級財政每年專項撥付長城保護員經費近50萬元。甘肅省政府發佈《甘肅省文物重大安全事故行政責任追究規定》，將長城損毀列為重大文物安全事故，北京、河北、陜西、河南等建立了長城保護獎勵制度。

（二）長城段落保護單位核定公佈，推進積極有力。依法將認定長城段落核定公佈為省級以上文物保護單位，是長城依法保護的重要前提。截至2016年9月，全國已經有37924處長城段落被公佈為省級以上文物保護單位，佔所有長城認定段落的86.6%；其中按照《長城保護條例》要求，在2013年底前核定公佈的25126處，佔所有長城認定段落的57.3%。河北、山西、內蒙古、黑龍江、山東、河南、青海、寧夏等省份核定公佈比例達到100%。

（三）保護管理基礎得以加強，保護體系初步形成。2014年，國家文物局印發《長城“四有”工作指導意見》，2016年印發《長城保護員管理辦法》，為長城保護員發放服裝、證件，各地保護管理基礎工作快速推進。截至2016年9月，全國已設立長城保護標誌牌6516座，保護界樁72605根，保護説明牌743座，重要長城段落、節點和交通路口多已設置保護標識。長城保護管理體系基本建立，長城沿線已明確485家文物行政部門或管理機構負責長城保護管理，各地聘請長城保護員4650名，北京、河北、內蒙古、山東、寧夏、甘肅、青海、新疆等實現了保護員全覆蓋，甘肅聘請長城保護員1500余名，佔全國近1/3。屬於全國重點文物保護單位的長城段落已全部建立記錄檔案。

（四）長城執法機制初步建立，督察效果逐步顯現。2016年國家文物局印發《長城執法巡查辦法》，各地文物行政部門、執法機構普遍將長城納入行政檢查重點。長城沿線13個省份文物主管部門與公安機關建立聯動機制，河北、山西等省文物部門與公安機關聯合開展打擊盜賣長城磚專項行動。國家文物局和省級文物主管部門切實加大案件督察力度，2014年以來督辦長城違法犯罪案件40余件，國家文物局將涉及長城案件列入“文物法人違法案件專項整治行動（2016-2018）”查處重點，“12359”文物違法舉報熱線開通長城專線。

三、存在問題與短板

取得成績的同時，督察發現，一些省份長城保護法定職責落實情況存在突出短板，個別共性問題亟待破解。

（一）長城保護政策措施亟待加強，保護員經費渠道受限。長城保護地方性法規和專門政策文件制定工作進展緩慢，僅北京市出臺了長城保護地方性法規，北京、河北、內蒙古以省（區、市）政府名義出臺了長城保護專門性政策文件，其他省份處於報批階段甚至尚未啟動，具體保護措施尚未落實。長城保護員經費雖依條例明確為縣級財政支出事項，但因長城沿線貧困縣較多，難以得到有效保障，黑龍江、青海省市縣三級財政均未設置長城保護員經費。

（二）長城段落保護範圍和建設控制地帶的劃定公佈明顯滯後，部分省份基礎工作薄弱。截至2016年9月，各省級政府已劃定公佈18803處長城段落的保護範圍和建設控制地帶，僅佔全部長城段落的42.9%，天津、山東、青海未依法劃定公佈。陜西、遼寧將認定長城段落公佈為省級以上文物保護單位比例分別為3.6%、4%。遼寧77.9%的長城段落未設置保護員。專門長城保護機構43家，僅佔承擔長城保護管理職能單位總數的8.9%，比例偏低，力量薄弱。

（三）長城參觀遊覽活動缺乏依法引導，監管措施尚需具體精準。已開闢的92處長城參觀遊覽區，有50處未依法在省級以上文物等部門備案，有49處未核定旅遊容量指標，佔比超過50%，“驢友”攀爬未開放長城段落現象突出。省級文物主管部門對長城保護機構監督檢查有待加強，存在行政部門檢查記錄不規範、保護機構監測日誌不完整或未建立日誌、對長城安全隱患報告不及時或應急處置不到位的情況。

（四）行政區劃邊界地帶長城管理矛盾突出，普法宣傳尚未得到充分重視。長城沿線多數省份尚未建立區域協調機制，作為省界、市縣界的長城段落管理責任不清，個別地方矛盾突出。遼冀分界線長城兩側違法建設較多，寧蒙交界存在長城周邊開山採石情況。各地對長城宣傳普法重視不夠，開展長城主題宣傳和普法活動頻率低，對長城沿線社區、鄉鎮覆蓋率偏低。

四、下一步工作

各地高度重視國家文物局督察反饋意見，山西省人民政府已劃定公佈了全省歷代長城保護範圍和建設控制地帶，黑龍江、吉林、遼寧3省文物主管部門已上報整改報告。為進一步運用好督察成果，切實加大長城依法保護力度，下階段請各省（自治區、直轄市）文物主管部門重點做好以下工作：

（一）彙報督察結果。本次督察結果，國家文物局已向各省文物主管部門及全國文物安全部際聯席會議成員單位通報，並抄送有關省、自治區、直轄市人民政府辦公廳。請各省（自治區、直轄市）文物主管部門主動向各省（自治區、直轄市）政府彙報，客觀報告督察情況，推動落實長城保護政府責任。

（二）確定整改方案。請各省（自治區、直轄市）文物主管部門根據國家文物局督察反饋意見和自查發現的問題短板，有針對性地制定整改方案，明確具體改進措施，于2016年12月25日前上報國家文物局。

（三）督辦典型案件。專項督察中發現的涉及長城違法案件線索，國家文物局已反饋省級文物主管部門。請各地根據調查核實情況，納入“文物法人違法專項整治行動(2016-2018)”重點督辦，公開通報典型案件查處結果。

（四）加強跟蹤問效。專項督察重在實效，請各地嚴格對照督察整改方案，明確責任單位與人員，確保整改效果。2017年，國家文物局將對專項督察得分偏低省份開展“再督察”，瞄準問題短板，督促整改落實。