水利改革發展“十三五”規劃解讀

興水利、除水患，歷來是中華民族治國安邦的大事。黨中央、國務院始終高度重視水利工作，“十二五”時期，中央相繼作出了加快水利改革發展、保障國家水安全、實行最嚴格水資源管理制度、推進重大水利工程建設、加強水污染防治等一系列決策部署，水安全上升為國家戰略，水利改革發展取得重大成就，圓滿完成了“十二五”規劃確定的主要目標和任務。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，儘管我國水利建設取得了巨大成就，但與經濟社會發展、人民生活水平提高、生態環境改善的需求相比，目前我國的水安全保障能力還存在不少差距，在水資源時空分佈不均、水旱災害頻發等老問題仍未根本解決的同時，水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題更加凸顯，新老水問題相互交織。特別是受超強厄爾尼諾事件和拉尼娜現象的先後影響，2016年我國天氣異常，洪澇災害呈現多年少有的南北併發、多地齊發態勢，長江、太湖等流域及部分省份降雨多、洪水大、災害重，暴露出防洪減災體系仍存在不少薄弱環節，需要著力補齊小型水利工程和城市排水防澇等“短板”。

根據《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，以及國家關於“十三五”規劃編制工作的總體要求，為科學謀劃做好“十三五”水利改革發展工作，國家發展改革委、水利部、住房城鄉建設部組織編制了《水利改革發展“十三五”規劃》。目前，《規劃》已報經國務院同意並由三部門聯合印發。《規劃》緊扣到2020年實現全面建成小康社會的奮鬥目標，研究提出了“十三五”水利改革發展的總體思路、發展目標、主要任務、總體佈局和政策措施，是指導今後五年水利改革發展的重要依據。

一、規劃主要框架和內容

《規劃》分為三大板塊、12章。前言和第一、第二章構成第一板塊，主要是介紹規劃編制的背景、定位，總結“十二五”水利改革發展成就，分析“十三五”水利改革發展面臨的形勢，明確未來五年水利改革發展的總體思路、基本原則和主要目標。第三至第十章構成第二板塊，從全面推進節水型社會建設、改革創新水利發展體制機制、加快完善水利基礎設施網絡、提高城市供水和排澇防洪能力、進一步夯實農村水利基礎、加強水生態治理與保護、優化流域區域水利發展佈局、全面強化依法治水科技興水等8個方面全面謀劃了“十三五”水利改革發展重點任務。第十一章、第十二章構成第三板塊，分別為環境影響評價和保障措施。《規劃》實施後，可進一步完善水利基礎設施網絡，提高水資源配置利用和水土資源保護修復能力。同時，工程建設可能對局部帶來一些不利環境影響，要高度重視，依法加強相關規劃和建設項目環境影響評價等工程前期工作，強化相應的環境保護措施。在健全《規劃》實施機制方面，主要提出了五個方面的保障措施，包括加強組織領導、落實目標責任、深化前期工作、提高質量效益、凝聚社會力量等。

二、規劃編制的主要考慮

主要是四個方面：

第一，認真貫徹落實中央決策部署。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，落實《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》有關要求，以及國務院常務會議關於在關鍵領域和薄弱環節加大補短板工作力度的部署，將創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念貫穿《規劃》始終，堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，以改革的精神、創新的理念，科學制定水利改革發展五年規劃。

第二，科學認識“十三五”水利改革發展所處的階段。如何判斷當前我國水利發展所處的階段、如何把握“十三五”水利發展的總體定位，是編制“十三五”規劃時必須回答的問題。2011年中央1號文件曾提出“水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板”，經過“十二五”時期的快速發展，水利發展滯後的局面有了明顯改觀，但與經濟社會發展要求和各方面需求相比，仍有較大的差距。從與國際上其他國家經歷的發展對比看，發達國家工業化、現代化發展超過100年甚至接近200年，水利發展大致經歷了4個階段。低收入階段，水利面臨的問題主要是防洪減災；中下收入階段，主要通過水資源綜合利用改善生活生産條件；中上收入階段，隨著資源環境壓力加大，開始強調水資源節約與水環境治理；高收入階段，人們對生存環境提出了更高要求，強調低影響開發、水生態修復、河流再自然化。預計2020年我國人均GDP將達到1.2萬美元，進入中上收入階段，但我國區域差異大、發展不平衡，既有發達國家第一、二階段已解決的防洪、灌溉、供水等問題，也面臨著第三、四階段才出現的水生態環境問題。因此，規劃提出“十三五”時期水利仍處於補短板、破瓶頸、增後勁、上水平的發展階段，對於未來五年的謀劃必須充分考慮這一階段的特徵並遵循水利發展客觀規律。

第三，明確“十三五”水利改革發展主線。特殊的自然地理和氣候條件決定了我國是世界上治水任務最為繁重、治水難度最大的國家之一。從現實情況看，水已經成為我國嚴重短缺的産品，成為制約環境質量的主要因素，成為經濟社會發展面臨的嚴重安全問題。加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關係到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關係到經濟安全、生態安全、國家安全。2014年，習近平總書記就保障國家水安全發表重要講話，從治國理政、文明興衰、民族永續發展的高度，深刻闡述了保障國家水安全的重大戰略和實踐問題。因此，必須從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題。基於這些考慮，規劃編制過程中把全面提升水安全保障能力作為主線貫穿始終。

第四，突出“十三五”水利改革發展重點領域。黨的十八大以來，中央提出“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，謀劃“十三五”水利改革發展必須緊緊圍繞這一頂層設計和戰略方向。實現全面建成小康社會目標，加快新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化發展，實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等重大戰略，要求加快完善水利基礎設施網絡體系，更加精準有力地發揮對區域協同發展的先行引導作用，強化水資源管理，全面提升水利保障經濟社會發展的能力。同時，著力解決好水利發展中不平衡、不協調、不可持續的問題，加快推進水利公共服務均等化，強化保障和改善民生。全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，需要水利重點領域改革實現新突破，全面加強水利法治建設，進一步完善水利體制機制，推進水治理體系和治理能力現代化。大力推進生態文明建設，實現生態環境質量總體改善，建設美麗中國，要求加快轉變用水方式，著力緩解水資源水環境約束趨緊的矛盾，推進水利綠色發展、可持續發展方面邁出新的步伐。因此，《規劃》編制突出了四個重點領域，即全面建設節水型社會、健全水利發展體制機制、完善水利基礎設施網絡、保護和修復水生態環境。

三、規劃實施中需要重點把握的幾個問題

（一）全面推進節水型社會建設。人多水少、水資源時空分佈不均是我國的基本國情和水情。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化深入發展，預計水資源需求將在較長一個時期內保持增長，加之全球氣候變化影響，水資源供需矛盾將更加尖銳。近年來隨著最嚴格水資源管理制度的實施，我國節水水平有較大提高，用水效率和效益不斷提升，但與世界先進水平相比仍有較大差距。現狀萬元工業增加值用水量58立方米，是發達國家的3～4倍；農田灌溉水有效利用系數0.532，低於0.7～0.8的世界先進水平。因此，全面推進節水型社會建設，是解決我國水資源可持續利用問題的必由之路。

“十三五”期間，要按照“節水優先”的方針，從節水制度、節水行動和節水機制三方面全面推進節水型社會建設，強化水資源對經濟社會發展的剛性約束，構建節水型生産方式和消費模式，基本形成節水型社會制度框架，進一步提高水資源利用效率和效益。節水制度方面，通過完善用水總量控制指標體系、節水技術標準體系、節水政績考核等措施，形成倒逼機制，推動經濟結構優化和産業轉型升級。節水行動方面，繼續把農業作為主攻方向實施重大農業節水行動，同時統籌推進工業、城鎮生活節水。節水機制方面，通過合理制定水價、完善財稅優惠政策、推行合同節水管理等，充分運用市場機制和價格杠桿促進節約用水。

（二）著力改革創新水利發展體制機制。近年來，雖然我國在水利重點領域改革不斷取得新的進展，但總體上看水利發展體制機制仍存在不少問題。河湖管理機制不健全，産權不清、權責不明、監管薄弱，導致一些河道乾涸、湖泊萎縮，水環境狀況惡化，河湖功能退化等，對保障水安全帶來嚴峻挑戰。水價形成機制不完善，水價水平總體偏低，難以充分發揮節水激勵與約束作用，也難以有效利用金融資本和吸引社會投資，甚至影響到工程的正常維護和運行。水權制度不完善，水市場不發育，市場在水資源配置中的作用尚未充分發揮。水利投融資機制有待完善，水利工程對金融和社會資本的吸引力不夠，水利建設特別是重大水利工程投資缺口較大。

“十三五”期間，要在以下幾個重點領域和關鍵環節加大改革攻堅力度：水價改革方面，深入貫徹落實《國務院辦公廳關於推進農業水價綜合改革的意見》，通過健全農業水價形成機制、建立農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制、加強農業用水計量設施建設等措施，使農業用水價格總體達到運行維護成本水價，實現總體上不增加農民負擔、促進節約用水、有利於農田水利體制機制創新、保障工程良性運行的目標。河湖管理方面，要全面推行河長制，強化地方政府在水域岸線管理、水資源保護、水污染防治等方面的責任。按照中央的要求完成水流産權確權試點，從水域、岸線等水生態空間確權和水資源確權兩方面開展工作，著力解決權屬不清、監管不力的問題。工程管理方面，積極推進水利工程管養分離，深化小型水利工程管理體制和産權制度改革，明確工程所有權和使用權，落實管護主體、責任和經費，促進工程良性運行。水利投融資體制機制方面，要逐步改變現狀過度依賴財政投資的局面，加快完善多渠道水利投入穩定增長機制。在加大各級公共財政投入力度的基礎上，鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設和運營，同時要完善金融支持水利政策，用好過橋貸款、專項建設基金、抵押補充貸款等優惠政策。

（三）加快完善水利基礎設施網絡。目前，我國大江大河防洪減災體系基本建成，水資源配置格局不斷優化，農田灌排體系基本建立，為國民經濟和社會發展提供了有力支撐。但我國水利工程在總量規模、空間佈局等方面仍存在差距，水利基礎設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。水資源調控能力不足，已建在建的水庫總庫容與美國等發達國家相比仍有較大差距，一些重要經濟區、重要城鎮和西南地區供水保障能力有待加強。防洪減災體系仍不完善，需要著力補齊小型水利工程和城市排水防澇等“短板”。

加快完善水利基礎設施網絡，一是完善江河綜合防洪減災體系。要以大江大河干流及重要湖泊治理、控制性樞紐建設、蓄滯洪區建設等為重點，繼續完善大江大河大湖防洪減災體系，同時進一步加強中小河流治理、山洪災害防治、重點易澇區治理、海堤等防洪薄弱環節建設，使“十三五”全國洪澇災害和乾旱災害年均直接經濟損失佔同期GDP的比重分別控制在0.6%和0.8%以內。二是優化水資源配置格局。在科學論證的基礎上，加快重點水源、重大引調水和抗旱水源工程建設，鼓勵非常規水源利用，“十三五”期間新增供水能力270億立方米，城鎮供水保證率和應急供水能力進一步提高。三是進一步夯實農田水利基礎。大規模推進農田水利建設，完成434處大型灌區續建配套和節水改造，開展大中型灌區現代化改造試點；在有條件地區新建一批節水型、生態型大型灌區，到“十三五”末全國農田有效灌溉面積達到10億畝以上；繼續推進區域規模化高效節水灌溉，“十三五”期間發展高效節水灌溉面積1億畝。四是實施農村飲水安全鞏固提升。進一步提高農村集中供水率、自來水普及率、供水保證率、水質達標率，改善農村供水條件，到2020年農村自來水普及率達到80%以上，農村集中式供水工程供水率85%以上，水質達標率和供水保障程度進一步提高。

（四）大力推進水生態治理與保護。水資源是生態環境的重要控制性要素之一，水生態治理與保護是生態文明建設的重要內容。由於自然歷史原因和人類活動影響，特別是受我國發展階段和發展方式影響，我國水生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。一些地區水資源過度開發，特別是海河、黃河和遼河流域水資源開發利用率較高，全國地下水超採區面積近30萬平方公里，生態環境用水被嚴重擠佔。水污染問題依然嚴重，一些河流的污染物入河量超出其納污能力，部分城鎮和鄉村水體黑臭現象突出。水土流失問題突出，水土流失面積約佔國土面積的30%。

針對日益嚴峻的水生態問題，《規劃》提出，要把山水林田湖作為一個生命共同體，通過系統治理和生態修復等綜合措施，不斷改善水生態狀況。重點採取如下幾個方面的措施：一要加大水資源保護工作力度，加強水功能區監督管理，實施排污口綜合整治，全面開展飲用水水源地安全保障達標建設。二要科學確定和維持河湖生態流量，將生態用水納入流域水資源統一配置和管理，合理安排重要斷面下泄水量，維持重要河湖、濕地及河口基本生態需水，重點保障枯水期生態基流。三要加強重點河湖水生態修復與治理，嚴格河湖生態空間管控，劃定河湖生態保護紅線，有序推動河湖休養生息，以京津冀“六河五湖”、西北內陸河、重要濕地等為重點，推進河湖的生態修復。四要加強水土保持生態建設，推進重要江河源頭區、重要水源地和水蝕風蝕交錯區，以及重點區域的水土流失綜合治理。五要加強地下水保護和超採區綜合治理，嚴格地下水水量和水位雙控制，強化地下水資源開發利用管理。

（五）健全完善規劃實施機制。“十三五”水利改革發展任務重、要求高，各地要根據國家“十三五”水利改革發展總體部署和要求，結合本地實際，組織編制好區域水利改革發展規劃，把《規劃》確定的主要目標、重點任務、重大舉措進一步細化落實到相關部門和地區，明確分工，精心組織，加強協調，強化政策支撐，增強要素保障，嚴格落實防汛抗旱、飲水安全保障、水資源管理、水庫安全管理等行政首長負責制，切實做好組織實施工作。國家有關部門各司其職，密切協作配合，形成工作合力，同時加強對地方工作的指導和支持，推動落實好《規劃》各項任務。

一分部署，九分落實。“十三五”水利改革發展的藍圖已經繪就，新的征程已經開啟。讓我們以《規劃》為引領，凝心聚力、真抓實幹，開拓創新、銳意進取，共同譜寫“十三五”水利改革發展新篇章。