環境公益訴訟為何“遇冷”

　　2015年1月，新環保法實施，新法打開了環境公益訴訟的“大閘”。如今，時隔兩年，環境公益訴訟情況如何？日前，我國首部記錄環境公益訴訟個案進程的報告《環境公益訴訟觀察報告（2015年卷）》正式發佈，該《報告》顯示，2015年符合相關規定的具備環境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但當年全國只有9家社會組織提起訴訟。

　　為何環境公益訴訟未出現“井噴”，環境公益訴訟的“春天”何時來臨？跨越障礙還需邁過幾道坎兒？為此，記者採訪了相關專家。

　　破冰：

　　從舉步維艱到迎來曙光

　　近年來，我國群體性環境事件逐年增加，自1996年起保持年均29%的增速，大眾的環境法治意識在逐漸加強，與之形成鮮明對比的是，我國環境資源審判庭卻面臨“無案可審”的困境，人們更多地選擇“信訪不信法”。

　　一項數據統計顯示，我國的環境公益訴訟從2000年左右開始到2013年，大約有53件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機關和檢察機關，環保組織提起的公益訴訟比較少。

　　緣何如此？2013年1月1日，新的《民事訴訟法》正式實施，其中規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”中國政法大學教授王燦發認為，由於未對“法律規定的機關和有關組織”進行立法或司法解釋，具體哪些機關和組織有權提起環境公益訴訟並不明確，地方法院均以無立法或司法解釋為由拒絕受理案件。

　　2015年，新環保法實施，環境公益訴訟開始“破冰”。新法規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。“新環保法為環境公益訴訟開啟了一扇門，這一立法上的突破掃除了訴訟主體資格的障礙，併為環保非政府組織在法院起訴污染者打開了大門。”中國政法大學教授曹明德認為。

　　反差：

　　從立案順利到鮮有起訴

　　隨著新環保法的實施，環境公益訴訟的相關司法解釋以及規章制度相繼出臺，進一步明確了訴訟程序、受理條件、原告資格、賠償責任方式等內容，因此，2015年也被稱為“環境公益訴訟元年”。

　　在中華環保聯合會副秘書長謝玉紅的記憶中，2015年是他們開展環境公益訴訟非常順暢的一年，“我們提起的公益訴訟案件均未出現歷年中因原告主體不適格而引發的不予回應、不予受理以及駁回起訴等情況”。

　　立案順利，讓人信心倍增。但是，形成強烈對比的是，2015年全國範圍內有700家組織有訴訟主體資格，卻只有9家提起了訴訟。

　　還有數據顯示，2015年1月至2015年11月，全國各級法院共受理一審環境資源民事案件50331件。其中，貴州、山東等13個省（市）人民法院共受理環境民事公益訴訟案件45起，環境民事公益訴訟佔全國環境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

　　0.0894%這個數字的背後，折射出了一部被寄予厚望的新法在現實和理想之間的尷尬。專家分析認為，數量較少一方面是因為法律對主體資格仍有比較嚴格的限制；另一方面，也説明社會組織提起環境公益訴訟的意願尚需提高，能力仍需培養。

　　在社會組織提起環境公益訴訟“遇冷”的同時，檢察機關提起的公益訴訟則越來越“熱”。2015年7月1日，全國人大授權最高人民檢察院在北京等13個省、市、自治區開展公益訴訟試點。截至去年年底，各試點地區檢察機關共提起訴訟案件495件，而環保領域的公益訴訟案件佔絕大部分。

　　困境：

　　從案件本身到社會組織自身建設

　　社會環保組織的環境公益訴訟緣何“遇冷”？專家認為，環保組織環境公益訴訟現在仍面臨取證難、耗時長、成本高、人才缺等諸多問題，不要寄希望於短時間改變。

　　拿“福建南平生態破壞案”為例，該案是新環保法實施後民間公益訴訟第一案，該案一審歷經10個月，耗時很長。專家表示，環境案件涉及複雜的兩個技術問題：即需要通過鑒定、評估來確定企業排污行為與生態損害之間的因果關係，以及生態損害賠償費用和生態修復費用的評估，需要專業機構來進行且耗時很長。另外，法官本身還要專業，否則延遲時間可能會更長。

　　很多環保組織維持日常運轉就很難，提起公益訴訟多半力不從心。中華環保聯合會有關負責人算了這樣一筆賬：“中華環保聯合會每年進行一些典型的環境公益訴訟案件，一般一個案件的費用需要20萬元至30萬元，包括多次取證、訴訟、鑒定等費用，沒有資金支撐就很難開展工作。”

　　該負責人同時表示，環保社會組織的發展宗旨不盡相同，如有的組織可能只做一些鳥類保護工作等，提起環境公益訴訟對於他們來説，專業技術、不菲資金、法律知識和人才儲備都是門檻，改變需要一個過程。

　　而另一環保組織負責人向記者坦言：“大部分民間環保組織有很強的地方屬性，提起公益訴訟需要很強的抗壓能力，不可否認存在來自當地各方干預的情況。”他還表示，相關職能部門對於社會組織的調查取證，仍然戴著“有色眼鏡”去看，消極應對，使得公益訴訟異常艱難。

　　破局：

　　從資金保障到機制銜接

　　王燦發認為，要增強社會組織的能力，資金問題無法回避，“政府應通過建立基金的形式對環保組織的公益訴訟提供經費支持。法律規定環保組織不能通過公益訴訟牟利，但一些環保組織勝訴後，賠償金給了政府，而一些污染是政府執法不嚴導致的，這顯然不合理”。

　　《環境公益訴訟觀察報告（2015年卷）》指出，2015年社會組織逐漸成為提起環境民事公益訴訟的主力軍。對於那些因行政機關不作為而導致的環境污染，由於《行政訴訟法》缺乏相關明確規定，2015年沒有社會組織提起環境行政公益訴訟，這類訴訟主要由檢察機關以試點形式提起。

　　實踐表明，行政部門所掌握的大量基礎信息和數據都可能成為案件勝訴與否的關鍵，同時公益訴訟能夠彌補行政執法手段的不足，因此須加強社會組織與行政部門的合作。在“福建南平生態破壞案”中，南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據收集等方面對社會組織給予了幫助。因此，專家認為，由社會組織來提起訴訟，檢察機關在必要情況下支持起訴，與行政部門共同在調查取證等方面給予支持，是比較好的協同機制。同時社會組織也可以通過舉報的形式來為檢察機關的訴訟提供案源和初步證據。

　　“法無禁止即可為”，環保法規定符合條件的環保組織可以提起環境公益訴訟，沒有説不能提起環境行政公益訴訟。王燦發建議，需探索環境行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵社會組織提起環境行政公益訴訟。