PPP：“落地之年”再提速

當前改革進入深水區，其中政府和社會資本合作模式迅速推進，各方參與熱情日益高漲——
PPP：“落地之年”再提速

在經濟新常態背景下，PPP已成為穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。在過去的一年，各方參與PPP熱情日益高漲，項目加快落地。展望未來，PPP會迎來更大的發展機遇期，推廣規模將更大——

在實施積極財政政策的大背景下，推廣政府和社會資本合作模式（PPP）備受關注。2016年，PPP迅速推進，項目加快落地，成為拉動投資、提升公共服務的重要途徑。

專家預測，2017年，財政政策將更加積極有效，PPP會迎來“落地之年”，推廣規模更大，政策體系更健全，立法進程也更快。

落地速度明顯加快

大力推廣PPP模式，開始於2013年底。僅僅3年多的時間，PPP發展成項目規模龐大、政策體系相對完善的改革事業。在2016年，PPP更是以“加速度”迅猛推進。

“在經濟新常態背景下，在推動市場于資源配置中起決定性作用的關口，PPP已成為穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。”中國財政科學研究院副研究員樊軼俠説。

財政部連續3年推出三批共745個、計劃總投資規模1.95萬億元的PPP示範項目，涉及幾乎所有公共服務領域。

目前，從實際情況看，示範項目整體進展良好。除了國家層面的大力推進，各個省份從完善工作機制和制度體系到推進項目規範實施，也都持續積極發力。比如浙江省政府成立了由省領導擔任召集人的PPP工作聯席會議制度，全省錄入財政部PPP綜合信息平臺項目273個，總投資4330億元，同時還建立了全省PPP推薦項目庫，2015年、2016年分三批發佈171個PPP推薦項目。

“各個省份都加大了政策支持力度，不少地方通過省級財政部分地方財政聯合銀行共同出資的方式設立PPP融資引導基金，建立省級PPP項目以獎代補資金，加大相關獎補力度。”樊軼俠説。

政策體系日漸完善

在推廣PPP模式伊始，相關政策文件還很少。經過3年多的發展，PPP制度體系已基本成型。

在2015年5月國辦轉發三部委關於在公共服務領域推廣PPP模式的指導意見之後，有關部門密集推出相關制度。目前，PPP模式操作指南、PPP項目合同指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引和綜合信息平臺信息公開管理文件都已出臺。

去年9月份，財政部印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，對項目識別論證、項目政府採購管理、項目財政預算管理、項目資産負債管理及監督管理作出規定。

“新規將PPP模式下的財政承諾納入中期財政規劃和預算管理範圍，有利於保障合作各方合法權益。當前應確保政府承諾、財政支出責任等方面的規範性和公信力，注重或有債務監控。”樊軼俠表示。

各部門間協同推進PPP改革工作，比如，財政部並會同有關部門印發在市政公用、水污染防治等領域推廣PPP模式的實施意見；聯合國家發展改革委出臺關於進一步做好PPP有關工作的通知，著力加強部門協調配合。

2016年10月份，財政部發佈《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，加大PPP模式推廣應用力度。財政部副部長史耀斌表示，在污水處理、垃圾處理領域，要堅定推行PPP模式強制應用試點工作，力爭新建項目100%採用PPP模式。

業內人士認為，PPP模式因其項目週期長、投資額大等獨特性需要在適宜的金融市場環境下生存和成長，PPP項目資産證券化將是未來金融資本和投資機構的重要投資領域。

“為了調動參與各方的積極性，亟需在項目公開透明、合同履約、組織管理模式，以及定價機制與合理分擔風險等方面出臺更有針對性的措施。建議政府各相關部門協調合作，進一步優化服務、轉變職能，從公共産品、服務的提供者，轉變成參與者和質量監督者。”瑞華會計師事務所管理合夥人張連起説。

改革進入深水區

2016年PPP各項工作穩步推進，各方參與熱情日益高漲，PPP項目迎來了“落地年”。與此同時，當前PPP改革工作進入“深水區”，實踐中的一些問題也顯現出來。“PPP改革仍然面臨著觀念轉變不到位、改革發展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規範、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰。”史耀斌説。

引導民營資本參與提供公共服務，是PPP改革工作的主要任務之一，儘管不少地方著力鼓勵民營資本參與PPP，但現實中民營資本參與率仍然不高。

“我們在調研中發現，不少地方絕大部分PPP落地項目都是國有企業作為社會資本方參與。”樊軼俠認為，民營資本參與率低有其現實原因，包括投資回報率低、一些地方政府對民企參與PPP項目存在顧慮、法制環境不夠清晰等。

樊軼俠舉例説，某地的市政道路PPP項目，技術難度很低，招投標中卻明確提出了20年以上行業經驗、多項國際證書、行業頂級資質、凈資産40億元以上等高要求，設置典型的“玻璃門”。

“雖然推出的PPP項目中不乏優質項目，但是這些項目往往投資金額巨大、投資期限長達20年至30年，需要較為穩定的經濟與政策環境作支撐才能預測收益。但在改革轉型期大背景下，市場環境不確定，民營企業顧慮較多。”樊軼俠説。

對於民營資本參與度不高的問題，張連起認為，應該推動PPP項目公開透明，建議強化基於互聯網的政府公開招標，確保競爭機制發揮作用，通過“選擇做合適的人做最合適的事”，保證政府、社會資本、大眾利益的最大化。

樊軼俠還認為，目前PPP運作的高要求與人才隊伍能力不協調。“全面、深入、規範推廣運用PPP模式是近年才開始的。近年來，有關部門構建了一整套新制度、新規則，無論政府、企業還是仲介機構都有一個學習、適應和運用的過程。”

目前PPP的規則體系還主要限于部委政策文件，提高規範層次、推進立法成了現實需要。“由於缺乏專門立法，PPP項目各個環節如何適用現行法律不盡清晰，相關各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩定性和項目長期運營心存顧慮。”史耀斌曾透露。

“PPP立法難點是在它的前端，包括發起程序、監督管理體制等。發起程序實操當中程序很多，從提出項目到物有所值評價和財政可承受能力論證、政府審批等，環節比較多。立法既要結合實操中的問題，又要考慮政府和社會資本雙方的積極性，形成一套適應現實、針對性強的規則體系。”樊軼俠認為。（記者 曾金華）