全國人大立法監督一年間

上圖 全國人大常委會副委員長、農工黨中央主席陳竺率執法檢查組在中央紅集團哈爾信超市檢查。顧方紀 攝

下圖 全國人大常委會副委員長吉炳軒帶隊的全國人大常委會執法檢查組就安全生産法在上海召開企業、專家座談會。墨羽 攝

剛剛過去的一年，是我國立法工作的“豐收年”。立法數量之多、質量之高、節奏之快讓人目不暇接。看得見的，是一次次表決、一部部法律、一個個條款；看不見的，則是立法者的精益求精，人民權利的升級，依法治國前進步伐的堅定——

用工匠精神 雕法律精品
    立法迎來豐收年

2016年，全國人大常委會新制定出臺法律10部，修改法律24部，公佈法律解釋1部，審議了多部法律草案，立法工作涵蓋政治、經濟、社會、民生、國家安全、文化、教育、生態環境等多個領域。

“概括去年的立法工作，我們在任務重、難度大、要求高、節奏快這四個方面有著非常深刻的體會。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹説。

若尋找2016年立法工作內容的關鍵詞，國家安全、民法總則、文化自信、稅收法定、改革保障等一定榜上有名。

“在國家安全領域，出臺了網絡安全法、境外非政府組織境內活動管理法，加上之前通過的國家安全法、反恐怖主義法、反間諜法，通過這五部法律的制定，我國國家安全領域的基本制度框架已經搭建起來。”梁鷹告訴記者，這是近年來我國取得的一項重大立法成果。

多年來，文化立法是我國現行法律體系中較為薄弱的環節。可喜的是，2016年出臺的電影産業促進法，填補了我國文化産業立法的空白；同年出臺的公共文化服務保障法，成為我國文化領域首部基礎性法律。“這都屬於開拓性立法項目，彌補了文化領域立法短板，體現了我國文化的自信。”梁鷹説。

在落實稅收法定原則方面，2016年我國出臺了環境保護稅法。“這部法律是落實黨的十八屆三中全會提出的推動環境保護費改稅重要任務的一個舉措，也是落實稅收法定原則之後，全國人大常委會審議通過的第一部稅收法律，標誌著新形勢下稅收法制建設邁出了堅實步伐。”全國人大常委會法工委經濟法室副主任岳仲明説。

改革需于法有據。過去一年來，立法保障重大改革體現在多個方面。例如，國家監察體制的改革試點授權、司法體制改革的授權、公務員制度改革的試點授權、社保制度改革的授權、軍官制度改革的試點授權等。

公民權利再升級

如果説憲法是萬法之父，那麼，民法就是萬法之母。“民法是一個國家法律制度基本原則、基本精神的源泉。判斷一個國家法制是否成熟，法律制度是否健全完善，民事基本制度是一個重要的標誌。”梁鷹告訴記者，2016年，我國民法典的編纂工作有了重大突破——民法典總則編纂“民法總則草案”已經過三次審議。

毫不誇張地説，民法典編纂工作的啟動，意味著公民權利的再升級。“從工作步驟上看，民法典編纂分兩步走，第一步是制定民法總則，在民法典中有統領性作用。其中規定了民事活動必須遵循的基本原則和一般性規則，比如，為什麼要規定自然人、法人、其他非法人組織？民法總則是民事主體制度。不管是定合同、買房子還是結婚、收養，公民開展民事活動都離不開民事主體，民事主體的一般規則在這裡要有體現。”全國人大常委會法工委民法室主任賈東明介紹道，具體而言，民法總則草案一共有11章、210條。

因為關乎每位公民的切身利益，民法總則的立法過程伴隨著廣泛的意見徵求。“去年6月、10月、12月份，人大常委會對草案進行了三次審議，同時先後三次將草案審議稿在中國人大網上公佈，徵求社會公眾意見，共收到15503人次提出的70227條意見。”賈東明説，此外，草案還兩次印送全國人大代表徵求意見，並印發中央有關部門、地方人大、有關社會團體、法學教學研究機構徵求意見。

記者獲悉，民法總則即將在今年兩會上提請第四次審議，如果審議中意見比較一致，該法有望於今年3月份通過大會表決。

立法的工匠精神

如何讓法律既切中當下要害，又為未來的發展預留足夠空間？如何讓法律最大程度地凝聚社會共識、反映各方訴求？一部良法的出臺，離不開立法者精益求精的工匠精神。

“過去一年中，面對繁重的立法工作任務，我們不忘初心，腳踏實地做好立法工匠，力圖把每一部法律打造成符合黨的主張和廣大人民利益，並實際管用的精品。”岳仲明説，立法人的工匠精神就是對每一項立法工作都要高標準嚴要求，切磋、琢磨、精益求精，逐條逐款打磨草案條文，竭力將至關重要的頂層制度設計好、把握好。

梁鷹舉例説：“野生動物保護法第一條的表述已記不清修改過多少遍。有心人如果把這個法律草案的每一稿都找出來，對比第一條的變化，都可以寫成一篇博士論文。”

立法要想出精品，關起門來悶頭苦幹絕對不行。開門立法、民主立法才是科學途徑。“我們在制定環境保護稅法的時候，就規模化養殖是否徵稅的問題，專門聽取了中國畜牧業協會、奶業協會和10家企業的意見，向他們開誠布公地介紹我們立法中的考慮。通過座談和介紹，打消了企業顧慮。”岳仲明笑著説：“許多企業表示他們是‘擔心而來，安心而去’，還給我們寄來了感謝信。”

“我們深切體會到隨著改革的不斷深化和民主法制建設的不斷發展，公民的法律意識在不斷增強，立法必須要拓寬公民有序參與立法的途徑，特別是要充分聽取並認真研究吸收不同意見。開門立法既利於我們在立法工作中考慮得更週全，也體現了立法者對社會關切的積極回應，更有利於法律的有效實施。”岳仲明説。

預算監督：政府花錢“盯得緊”

“多了一份資料！”在2016年6月27日至7月2日召開的十二屆全國人大常委會第二十一次會議期間，不少參會者發現他們拿到的參閱資料多了一本，讓不少委員和代表第一時間拿起來翻看。

“財政部首次提供的這份《2015年部分重點項目績效評價報告》材料中顯示，有5個部門委託第三方單位對部分重點項目績效評審，我認為這份報告作得好。”列席那次會議的全國人大代表劉佩瓊説。

劉佩瓊代表所説的《2015年部分重點項目績效評價報告》有119頁，由5個績效報告組成。報告涉及科研、文物保護、教育、海關執法等多個領域。其中，包括文化部委託北京華盛中天諮詢有限責任公司評價的故宮博物院古建整體保護維修項目、財政部委託財政部預算評審中心評價的師範生免費教育政策項目、海關總署委託中國財政科學研究院評價的口岸電子執法系統運行維護費項目等。

“使用財政資金不僅要規範，更要有效率。在去年兩會期間審查預算時，我們提出了‘要著力提高財政支出的績效’這條意見。去年6月份在常委會會議對中央決算審查時，資金使用績效也就成為了一個重點。”全國人大預算工作委員會預決算審查室主任何成軍説，《2015年部分重點項目績效評價報告》就是在這樣的背景下出爐的。

人大如何監督政府？看住“錢袋子”是最重要的手段。“今年的錢政府準備怎麼花？”這個答案需要得到全國人大代表們的同意。每年兩會期間，預算審查是會議重要任務之一。“為了幫助代表們更好地開展預算審查，從本屆人大二次會議開始，我們為代表編寫了一本彩圖版的政府預算解讀，效果非常好。”何成軍説，在即將召開的2017年全國兩會上，代表們將拿到9份與預算審查相關的資料。

資料一本本增加，體現了預算審查監督工作的一點點深入，反映了預算公開透明度的一步步提高。“比如，2015年之前中央對地方轉移支付情況僅僅在預算草案裏有幾張表，非常簡單。但是預算法出臺後，中央對地方轉移支付的預算草案實現了分地區、分項目編制，並增加了每個專項轉移支付的績效目標。”何成軍回憶説：“全國人大代表裏有一些是地方財政廳的廳局長，他們看到這些變化後深有感觸，認為中央財政有魄力，轉移支付編得這麼細緻，過去是不敢想的。”

會議期間的時間畢竟有限，為了更好地審查預算，全國人大常委會提前開展了初步審查工作，並積極聽取利益相關方和專家學者們的意見。“2016年1月份，在全國兩會前，我們先聽取了教育部、人社部、環保部、農業部等幾個部門的預算彙報。其中有一項預算是關於營養餐的，為此我們特別邀請了河北省一位中心小學的校長列席，聽取了他的意見和建議。”何成軍説，2016年，全國人大常委會還進一步建立了“預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議”的機制。

備案審查：違法條規被糾正

2015年10月份的一天，浙江杭州市街頭，一輛電動自行車被交警扣留。交警告知車主潘洪斌其行為違反了《杭州市道路交通安全管理條例》，但潘洪斌卻認為，條例在道路交通安全法的有關規定之外，增設的“扣留非機動車並托運回原籍”的行政強制手段“涉嫌違法”。

記者從全國人大常委會獲悉，立法法明確規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規。黨的十八屆四中全會決定進一步提出“加強備案審查制度和能力建設”的要求，並禁止地方制發帶有立法性質的文件。

也就是説，“全國人大常委會有權審查法規和司法解釋等規範性文件，如在審查中發現文件與法律不一致、相抵觸，人大常委會將督促文件制定機關對相關問題予以糾正”。全國人大常委會備案審查室副主任張桂龍説。

據此，潘洪斌于2016年4月份致信全國人大常委會，建議審查《杭州市道路交通安全管理條例》，請求撤銷該條例中違反行政強制法設立的行政強制措施。

收到潘洪斌審查建議後，全國人大常委會法工委經過發函審查，得出結論——該條例關於扣留非機動車並強制托運回原籍的規定與行政強制法的規定不一致。隨後，全國人大常委會法工委就此問題與杭州市人大常委會溝通，要求制定機關修改條例規定。

隨後，杭州市人大常委會和有關部門決定將《杭州市道路交通安全管理條例》的修改列入2017年立法計劃，同時展開全市大檢查：委託專家學者對本屆人大任期內制定的全部地方性法規的合法性問題進行全面審查。

最終，潘洪斌收到全國人大常委會法工委的書面反饋，他所提出的條例“違法”問題很快將得到糾正。

“2016年，全國人大常委會共接收公民、組織提出的審查建議92件，對其中屬於全國人大常委會備案審查範圍逐件審查研究，提出研究意見，對不屬於全國人大常委會審查範圍的都及時移交有權審查的機關處理。”張桂龍説。

為加強備案審查制度和能力建設，全國人大常委會正搭建互聯互通、覆蓋全國、信息共享、操作簡便的備案審查平臺。張桂龍介紹，“到目前為止，信息平臺搭建工作基本完成，全國現行有效的地方性法規自治條例、單行條例、經濟特區法規總共有1萬多件，經過梳理後，有6000多件已經形成標準格式電子文檔並上傳”。

執法檢查：明察暗訪找問題

堵車、事故、馬路殺手……道路交通安全隱患暗藏于每個人身邊。去年兩會期間，有201位全國人大代表提出道路交通安全方面議案，強烈反映了廣大群眾的關切。對此，全國人大常委會于2016年8月份啟動了道路交通安全法執法檢查。

“我們執法檢查組不預先安排日程，不提前通知有關部門，直接到基層執法檢查。”全國人大內務司法委員會工青婦室副主任王幼麗告訴記者，為了解最真實情況，執法檢查組明察暗訪、“突然襲擊”，直接與一線問題“碰撞”。

貨車究竟是如何非法改裝的？交警、輔警有沒有做到規範執法？帶著這些問題，檢查組成員下車間、進門店暗訪。出租車司機有啥意見？電動自行車駕駛人又是怎麼想的？為尋找答案，檢查組成員走上街頭直接聽取民聲。

在明察暗訪的同時，檢查組還創新工作方式，借助網絡蒐集到近萬條意見建議。據王幼麗介紹，檢查組廣泛借助中國人大網、人民網、新華網、中國網、央視網、新浪網、公安部交管局和各省公安交通管理網站，以及部分省級人大網站等網絡平臺，開展了歷時兩個月的問卷調查。“一共收回問卷335747份，收到近萬條意見建議。”王幼麗説。

執法檢查是手段，解決問題才是目的。按照常規流程，執法檢查後，人大常委會形成執法檢查報告，在報告中提出整改意見，交予國務院有關部門，國務院有關部門接到審議意見後再整改。

“但這次不是，我們在檢查中發現問題後，就立即告知有關部門我們發現了什麼問題，請他們督促各地去整改。”王幼麗告訴記者，邊查邊改，執法檢查的監督實效立顯。

為推動問題解決，人大常委會還就道路交通安全法執法檢查報告展開專題詢問。2016年12月24日，北京人民大會堂內，交通運輸部部長李小鵬、國家安全監管總局局長楊煥寧、公安部副部長李偉等就道路交通安全問題回答委員們提問，鄭重作出整改承諾。

“專題詢問時圍繞突出問題，大家思想上達成一致，問題和對策也就研究透了。利用這種方式，人大的監督工作有力推動了實際問題的解決。”全國人大辦公廳秘書局巡視員傅文傑説。（記者 李哲）