市域（郊）鐵路+改革創新引導城市群發展

近日，國家發展改革委、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局、中國鐵路總公司聯合發佈了《關於促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》，明確了關於市域（郊）鐵路的規劃、建設、運營、投融資等方面要求，提出至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經濟發達地區的超大、特大城市及具備條件的大城市市域（郊）鐵路骨幹線路基本形成，其餘城市群和城鎮化地區具備條件城市的啟動市域（郊）鐵路規劃建設工作。加快推動市域（郊）鐵路發展已經成為當前我國現代城市與交通系統發展的重要選擇，對促進軌道交通系統供給側改革，完善多層次城市綜合交通系統，支撐引領新型城鎮化建設具有重要意義。

一、發展市域（郊）鐵路是對現有軌道交通體系的改革

近年來，我國軌道交通發展以“鐵路+城市軌道”為主體，基礎設施不斷加快建設。截止2016年底，我國鐵路營業里程超過12.4萬公里，其中高速鐵路營業里程超過2.2萬公里，位居世界第一。同年，內陸地區開通運營城市軌道交通線路城市合計29個，總里程超過3800公里，上海和北京的城市軌道線網規模均已超過500公里，分別位列全球城市的第一位和第二位。

與日本、美國、西歐國家相比，我國的市域（郊）鐵路發展存在明顯短板。以日本東京為例，都市圈100km半徑以內，市域（郊）鐵路線網規模總計4475.9公里，佔包括高速鐵路、地鐵等在內的全部軌道交通比例達80.8%，市域（郊）鐵路年運量140億人次，高峰線路斷面客流超過8萬人/小時，遠超地鐵系統。同比我國城市，包括北京、上海、天津、重慶、杭州等在內，儘管開通了一些市域（郊）鐵路線路，但是規模體量不足、發展模式尚未清晰、服務質量有待提升、發展理念和體制機制尚不完善。

《意見》提出當前時期要加快市域（郊）鐵路發展，這將有利於完善建立適應我國城鎮化發展特點的多層次軌道交通體系。隨著城市群發展成為我國城鎮化發展的主體形態，各大城市都市圈範圍內聯絡不斷增強，城市群內部各級城市間聯絡不斷加深。從引導中心城市功能疏解、優化空間佈局角度出發，既有“鐵路+城市軌道”體系難以適應這種高強度、多樣化、高頻次、強時效的城市群交通需求特點。加快市域（郊）鐵路發展，能夠補足短板，突出軌道交通對城鎮化地區的支撐，更大程度上實現軌道交通基礎設施的互聯互通，有利於形成多元化、多樣化的綜合交通運輸體系，滿足並實現城市群的協同發展要求。

二、發展市域（郊）鐵路要重視交通、産業、空間的協同

《意見》強調市域（郊）鐵路發展要面向新型城鎮化建設需要，適應現代城市發展新要求。市域（郊）鐵路通常位於城鎮密集區域，與城市發展、與産業組織的關係密切，推進市域（郊）鐵路發展不僅是要完善基礎設施建設，還應該以城鎮建設為載體、以優化功能分工和産業佈局為目的，協調處理好發展過程中的交通、産業、空間關係。

（一）在規劃層面做好引導統籌

加強規劃指導是本次《意見》的重點內容。作為城市重要基礎設施，市域（郊）鐵路發展要以規劃為先，充分協調各方需求，整合納入土地利用總體規劃和城市總體規劃。通過規劃的協同，在頂層設計層面發揮市域（郊）鐵路作為城市重要基礎設施對於城市空間、功能佈局的影響，加強對城市空間結構優化、産業佈局調整的作用，做到交通、産業、空間的協同謀篇佈局。

（二）強化綜合交通體系中的地位

市域（郊）鐵路是多元化綜合交通體系的組成部分。向上要做好與重要交通樞紐的聯絡對接，包括接入機場航站樓、引入高鐵樞紐等，通過無縫換乘等措施實現市域（郊）鐵路與樞紐設施的整合。在面向城市的佈局方面，市域（郊）鐵路線路要深入城市的核心內部，而不是隔靴搔癢，截止在外圍郊區，要儘量避免多次換乘，提高門到門的出行效率。市域（郊）鐵路還要做好與其它集散交通方式的組織銜接，如《意見》明確提到，要統籌考慮與道路系統、公共交通系統、步行與自行車系統、停車系統等相關系統的協調，通過一體化的銜接提高城市交通資源的配置效率和城市交通系統的服務水平。

（三）做好沿線站場綜合開發工作

市域（郊）鐵路在站場綜合開發方面具有較強的比較優勢。由於位於大城市的外圍地區，市域（郊）鐵路的站場開發條件通常較好，既沒有城市軌道在城市中心設站面臨的設施已經建成、開發空間受限等困擾，同時這些地區也具備很好的人口集聚和産業吸納能力。《意見》明確要發揮綜合開發效能，在市域（郊）鐵路建設過程中深度整合站場綜合開發，能夠在優化城市整體空間結構、疏散中心城區人口、改善郊區開發利用環境、引導産業組織佈局等方面發揮積極作用。通過推動市域（郊）鐵路站點與周邊影響範圍內土地開發統籌規劃，推動市域（郊）鐵路設施與公共服務設施、商業開發設施一體化建設，利用土地開發增值收益彌補軌道交通建設及運營成本，既能有助於實現市域（郊）鐵路自身的投資與收益平衡，又能有利於實現沿線交通、産業、空間一體化發展。

三、發展市域（郊）鐵路要以體制機制創新為動力

作為新事物，市域（郊）鐵路在我國的發展模式與操作方式還面臨進一步探討。隨著參與市域（郊）鐵路發展主體的日益多元化和利益訴求的更加多樣化，企業、公眾對於參與軌道交通發展決策的積極性不斷提高，多方協調需求更加迫切。對此，《意見》強調以體制機制創新為動力，以典型示範工程為抓手，鼓勵各地在具體的實踐過程中趟出新路子。地方也應該結合自身情況特點，通過制度改革與體制機制創新為市域（郊）鐵路發展提供深化支撐。

（一）探討城市規劃制度改革

當前我國城市規劃更多強調對建設的規劃設計，忽視運營管理和投融資等方面內容，缺乏更加全面的協調。按照《意見》的要求，市域（郊）鐵路作為與城市發展聯絡緊密的基礎設施，需要城市規劃就一體化開發需求制定相應的流程，並且通過規劃制度的設計更大可能發揮對市場主體的激勵作用。比如日本，在都市地區不動産開發中就提出集約化引導的容積率獎勵概念，軌道站點及周邊開發對城市建設帶來較大的改善，項目開發商將得到突破法定容積率的額外獎勵，由此促進軌道站、樞紐站與土地的深度融合。

（二）尋求土地出讓制度創新

土地出讓模式是制約市域（郊）鐵路綜合開發能否實現的關鍵。《意見》指出要按照《國務院辦公廳關於支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》等相關政策做好對綜合開發的支持。借鑒城市軌道方面的經驗，國內上海、深圳等城市就站點一體化開發與土地出讓方式創新等做了一些探索值得吸納，但是對比香港這些國際領先城市還存在差距。按照香港“軌道+物業”的開發經驗，政府出資注入港鐵，港鐵按照商業準則實行市場化操作，通過政府特許的土地供應，形成土地溢價回收和分配，在這個過程中，通過提前收儲、特許協議出讓、土地分層出讓等措施確保土地得到供應。

（三）做好投融資與商業模式創新

推動市域（郊）鐵路發展要通過投融資機制和商業模式創新，更大程度發揮交通引導下的土地增值效益。一方面要如《意見》指出的拓展投融資渠道，另一方面可以參照商業運作辦法推進市域（郊）鐵路項目，比如積極發揮前期策劃作用，為市域（郊）鐵路及綜合開發方案提供盈利保障。同時進一步加強公私合營PPP方面的創新，通過加強政府信用、特許經營、商業糾紛仲裁等方面制度建設，探索靈活適用的運輸服務價格形成機制和綜合開發權益分配模式，吸引更多社會資本參與並助力市域（郊）鐵路的發展。（國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心綜合交通規劃院院長 張國華）