發展改革委：優質産能釋放得好，落後産能
才能退得好

供給側結構性改革·煤炭去産能焦點熱點話題系列報道之一：
優質産能釋放得好，落後産能才能退得好

國家發展改革委日前印發的《關於做好2017年迎峰度夏期間煤電油氣運保障工作的通知》提出，加快推進煤炭優質産能釋放，大型煤炭企業要挖潛增産，重點産煤區要帶頭落實增産保供責任。

一邊是大力去産能，一邊又要求釋放優質産能，兩者是否互相矛盾？對此，國家發展改革委經濟運行局有關負責人表示，去産能主要是去無效低效産能，這部分無效産能的退出對産量影響有限；同時，釋放優質産能也會對落後産能産生擠壓。“優質産能釋放得好，落後産能才能退出得好。”

對此，專家學者普遍表達了贊同態度。“應根據市場形勢變化制定合理政策。當前，夏季用電高峰來臨，要做好保供應工作。”國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室主任牛犁對中國經濟導報記者表示，釋放優質産能並不表示去産能“中斷”，短期煤炭價格上漲有很多原因，但我國煤炭産能總體過剩局面並沒有根本改變。

去産能帶來諸多積極變化

近年來，我國煤炭行業産能一直嚴重過剩，去産能是煤炭行業的首要任務之一。2016年2月發佈的《國務院關於煤炭行業化解過剩産能實現脫困發展的意見》強調，在推進供給側結構性改革的大背景下，以煤炭行業化解産能過剩作為去産能任務的切入點，從2016年開始，用3～5年時間，再退出煤炭産能5億噸左右、減量重組5億噸左右。

2016年，全國共退出煤炭産能超過2.9億噸，超額完成2.5億噸的年度目標任務。

隨著去産能工作持續推進，我國煤炭市場供需關係出現明顯改善，煤炭企業資産狀況好轉，融資能力增強，銀行欠債、客戶欠款、社保欠費、安全欠賬、技改創新投入不足等矛盾有所緩解。例如，截至2017年4月底，陜西省煤礦累計拖欠工資比2016年底下降61.77%。

更重要的是，我國在去産能工作推進中完善政策，建立了去産能制度體系。比如，我國制定出臺了獎補資金、職工安置、財稅、金融、國土、環保、質量、安全等8個方面的配套文件，又根據去産能工作推進實際，在職工安置、債務處置、“僵屍企業”處置等方面進一步細化完善了政策措施。

卓創資訊/供圖

不僅如此，圍繞促進煤炭及相關産業持續健康發展，我國還開展了中長期合同、增減挂鉤減量置換指標交易、最低庫存和最高庫存、防範價格異常波動等有效探索。例如，在中長期合同方面，國家發展改革委和國務院國資委印發《關於加強市場監管和公共服務保障煤炭中長期合同履行的意見》，改變了長期以來煤炭中長期合同定量不定價、沒有運力保障、沒有履約保證的情況，對穩定煤炭市場發揮了特殊重要作用。

加減法助益行業行穩致遠

推進供給側結構性改革，要處理好減法和加法的關係。國家發展改革委經濟運行局有關負責人表示，當前去産能要做好減法，把握癥結、用力得當，突出定向、精準、有度，淘汰資源枯竭和安全生産等方面不達標煤礦。去産能過程中也要做好加法，即在低效無效産能加快退出的同時，通過減量置換發展優質産能，實現煤炭産能有序銜接。這既是保障煤炭穩定供應的現實需要，也是促進煤炭産業結構調整升級的重要路徑。

該負責人介紹，我國目前煤炭總産能中有相當一部分屬於建設煤礦和技改煤礦規模，除了部分已經進入聯合試運轉的煤礦外，大部分不能形成産量。同時，生産煤礦中也有一批資源枯竭、災害嚴重、成本高、競爭力弱、安全程度不高、長期停工停産的煤礦，對産量貢獻不大，且嚴重制約行業發展的質量和效益。“去産能主要就是去掉這些無效低效産能，進一步提高資源配置效率和産能利用率，優化産業結構和生産佈局。”

2016年，全國退出資源枯竭、長期虧損、安全基礎差的煤礦2000處左右，其中退出30萬噸以下小煤礦1500處，全國煤礦數量下降到8000處以下。

在做好減法的同時，也要做好加法，加快優質産能發展。國家發展改革委在嚴格實施産能減量置換、淘汰更多落後産能的基礎上，通過支持先進産能發展等方式加快優質産能釋放。

國務院《關於煤炭行業化解過剩産能實現脫困發展的意見》印發之前，部分開工建設煤礦的産能置換方案已獲得審核通過，全部為按先進産能標準建設的大型煤礦。實施去産能協作和指標交易，為煤炭行業去産能提供了職工安置和資金支持，節約了中央獎補資金使用，也促進了更多落後産能退出，促進了結構調整和佈局優化。

隨著去産能的深入推進，煤炭開發佈局已發生顯著變化——西南、中南、東北地區的煤炭開發主體大幅度減少，煤炭生産開發向大基地和大企業集中。

兩隻手協力化解過剩産能

煤炭去産能過程中，社會各界對煤價過快上漲有所擔憂，並對産能與産量的關係、如何引導優質煤炭産能發展等方面，展開討論甚至爭論。接受中國經濟導報記者採訪的專家學者普遍表示，煤炭去産能要特別處理好政府和市場的關係，使“兩隻手”協同發揮作用。

近日，安徽省淮南市潘集區採煤沉陷區水域上，總裝機容量為40兆瓦的水上漂浮式光伏發電站開始陸續並網發電。淮南是傳統的煤炭開採城市，近年來，該市積極發展採煤沉陷區水域建設漂浮式光伏發電站，既不佔用土地資源，又科學利用水面發展清潔能源，為採煤沉陷區水面綜合治理和開發利用探索出一條新路。新華社

牛犁表示，煤炭行業之所以出現嚴重産能過剩，與該行業內國企佔比較高密切相關。國有企業對市場反應不夠靈敏，單純依靠市場機製作用，短期內難以有效解決煤炭行業産能過剩問題。“因此，煤炭去産能需要借助政府這只‘看得見的手’。”

在牛犁看來，産能過剩本身就是市場失靈的表現，去産能無法單純依靠市場手段解決。在職工安置、債務處理等方面，企業退出産能時會面臨許多困難和問題，僅憑藉市場手段，企業可能並不願退出，産能過剩問題因此難以得到真正有效解決。而積極發揮政府作用，通過財政資金獎補職工安置，並充分運用産業政策、節能環保標準和安全生産要求等抓手，就會加快化解過剩産能。

“從這個意義上説，發揮政府作用與發揮市場機製作用並不矛盾。”牛犁表示，要充分發揮市場倒逼機制下的政府調控作用，按照“嚴控新增、淘汰落後、優化存量”的思路，使去産能與深化改革、企業重組、優化升級有機結合。

與此同時，去産能也要充分發揮政府與市場的合力。“要遵循市場規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過優勝劣汰退出落後産能。”牛犁進一步分析指出，政府應進一步加強市場監管，繼續加大環保、國土、質量、安全、能耗等方面的監管執法力度，使優質企業真正體現出優質，倒逼煤炭落後産能加快徹底退出。（中國經濟導報記者 郭丁源）