PPP立法定義政社夥伴關係

防範財政金融風險 約束地方政府行為
PPP立法定義政社夥伴關係

PPP在我國還是一項新事物，在獲得廣泛認可並快速發展的同時，也出現了一些亟待解決的問題。因此，只有對PPP專門立法，才能穩定預期、防範風險、規範行為，實現公共服務的“共治共建共享”——

近年來，政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP或政社合作）快速推進，其規範發展與立法進程也備受關注。國務院法制辦日前發佈了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），向社會公開徵求意見。

PPP立法如何準確定位，能否解決幾年來發展中面臨的一系列問題？8月16日，中國財政科學研究院發佈PPP立法研究成果報告，多位專家同時就PPP立法發表看法。

建立平等合作關係

自PPP模式開始推廣，國家就十分注重頂層設計和規範發展。近年來，財政部按照“操作指引+政策保障+法律規範”的三位一體思路，制定了一系列制度規定，出臺了操作指南、合同指南等指引文件，國家發改委也先後出臺相關政策文件。

但PPP在我國畢竟還是一項新事物，在獲得廣泛認可並快速發展的同時，一些亟待解決的問題也凸顯出來，包括合作項目範圍有泛化傾向，合作項目決策不夠嚴謹、實施不夠規範；社會資本方顧慮較多，特別是民營資本總體參與度不高；相關管理制度措施存在“政出多門”等。

在此背景下，對PPP專門立法穩定預期、規範行為的呼聲頗大。那麼，PPP立法如何明確PPP定位問題？中國財科院發佈報告認為，政社合作是政府和社會資本在公共服務生産和提供方面的民商事合作，是政府跳出傳統行政許可思維，以平等的夥伴關係創新公共服務供給機制，是政府、市場、社會實現公共服務“共治共建共享”的有效載體。

“基於此，政社合作立法應當定位於調整平等的合作主體，即政府和社會資本之間的民商事法律關係的立法。”中國財科院院長劉尚希説。

在立法定位上，財科院報告肯定了《徵求意見稿》的相關規定，認為該徵求意見稿立足於平等的“政社合作”，符合市場配置資源、公共服務供給側結構性改革的大思路和大方向。

值得注意的是，財科院報告指出，政社合作操作過程中明股實債、債務轉移、運營淡化、範圍泛化等問題尤為突出，究其原因是對政社合作夥伴關係缺乏科學、辯證的整體認識，過度強調政社合作的融資功能，忽視公共服務的供給側結構性改革；過度強調政府行政權力設置，忽視政府作為民事主體如何與社會資本方進行經濟合作。

“政府方作為微觀民事主體與社會資本方的經濟合作越是有效，就越有利於公共利益，也就越符合政府作為宏觀主體對基於整體利益和公共責任的考量。”劉尚希表示，在條例中應明確政府作為微觀民事主體與社會資本方合作，其權責利應當與其作為宏觀公共管理主體的身份及職責分開。

“政府以民事主體身份與社會資本方進行合作，形成經濟合作夥伴關係，同時以行政主體身份協調、監管，維護公共利益。但兩種身份不能混同，更不能相互替代，在法律上應當明確分開。”劉尚希説。

堅守不發生系統性風險底線

防範財政金融風險是當前一項重要工作，但政社合作中存在各種各樣的風險和不確定性。財科院報告認為，政社合作風險表現多樣，有宏觀風險，也有微觀風險；有市場風險（如項目財務風險、金融風險等），也有公共風險（如財政風險、社會風險和生態環境風險等）。

當前，一些地方政府通過政社合作、政府購買服務等方式，變相舉借債務，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點，政社合作中的風險點應引起高度警惕。

財政部副部長史耀斌日前在進一步推進PPP規範發展工作座談會上強調，要把防風險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務過快上升，堅守不發生系統性風險的底線。

“由於存在著機會主義和道德風險問題，相關主體可能轉嫁、隱藏風險，將風險向未來轉移，放大未來風險，成為影響政府、社會資本合作的關鍵性因素。”劉尚希説。

為此，財科院報告認為，針對政社合作存在各種各樣的風險，需要建立合理的風險防範機制。“防範化解風險是政社合作規範發展的根本保障，建議把政社合作風險防範放在更加重要的位置，在條例中專門增加一章，規定政社合作全過程的風險識別、風險責任分擔以及風險防範原則等內容。”劉尚希説。

針對風險防範問題，財科院報告還提出了一系列具體建議。例如，《徵求意見稿》提出對採用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估，但對項目合作的風險問題關注不夠。正是由於這一點，導致許多項目在實施期間出現重大調整甚至流産，建議加入發起階段中的風險評估內容。

此外，財科院報告建議財政可承受能力評價應當全覆蓋。“政社合作模式下無論是政府付費、政府提供補助還是使用者付費，由於提供公共服務，在不同程度上都會涉及財政對項目的負擔，最終風險和支出負擔往往也會落在財政上，因此財政可承受能力評價應當實現對政社合作項目的全覆蓋。”劉尚希説。

中國政法大學研究生院院長李曙光表示，制度安排最大或者最主要的功能是防範風險，PPP立法也是如此。對於不規範PPP引發的政府債務風險，李曙光認為，地方債務問題是多方面因素造成的，“但PPP立法涉及如何規範政府的行為，可以對地方債務增長方式有所約束”。

消除社會資本後顧之憂

《徵求意見稿》關於合作項目實施的規定體現了兩個導向：一是落實簡政放權、放管結合、優化服務的要求。二是強調守信踐諾、嚴格履行合作項目協議，特別是嚴格約束政府行為，著力消除社會資本方特別是民營資本的後顧之憂。

《徵求意見稿》在規定政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協議約定義務的同時，針對實踐中社會資本方普遍擔心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題，明確規定：任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目；合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響等。

“由於地方政府任期有限，可能在任期內最大限度推進政社合作，增大未來政府支出壓力和責任，政府因入不敷出的潛在風險將大增。”劉尚希説。

對此，財科院報告建議，增加約束地方政府的行為，如明確政府及其領導人、負責人的責任追索條款等內容，或者直接增加關於對政社合作項目投資建設運營的終身追責機制。

中國現代集團有限公司總裁丁伯康建議，要發揮行業主管部門對PPP發展的支撐作用。“PPP涉及基礎設施公共服務的很多領域，每一個項目具有行業的特殊性，從融資、建設、運營、管理，以及將來的績效評估、成本核算都非常複雜。如果有行業主管部門游離在PPP體系之外，這種公共設施很難真正發揮作用。”他説。

財科院報告認為，儘管政社合作項目全生命週期中會涉及方方面面的主體和複雜的利益關係，但是政社合作條例的制定既不能成為調整所有法律關係的“萬能法”，也不能成為事無巨細、面面俱到的實施細則和方案。

“條例立法首要解決的是根本性、基礎性、方向性的大問題。應當從公共服務供給側結構性改革、政府公共治理改革以及打造經濟新動能的視角，緊緊圍繞政府和社會資本‘經濟合作’中的夥伴關係開展立法和相關制度安排。”劉尚希説。（記者 曾金華）