PPP立法加速 力避政出多門

提振投資信心 提高服務效率 消除後顧之憂
PPP立法加速 力避政出多門

今年以來，我國迎來PPP項目落地高峰期，各地表現出空前的積極性。PPP模式在快速推進並取得明顯成效的同時，也面臨著一些亟待解決的突出問題。廣受關注的PPP立法近期獲重要進展——

廣受關注的政府和社會資本合作（PPP）立法獲得重要進展。國務院法制辦日前發佈了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（徵求意見稿）》，公開向社會徵求意見。

今年以來，PPP在前期大力推進的基礎上，圍繞“促規範”和“防風險”的目標，從制度建設、項目落地、防範風險等方面向深層次推進。

項目加速落地

我國短短數年躍升為全球最大的PPP市場，走完了發達國家數十年之路，成績斐然

PPP改革推進3年多來，取得了積極成效，形成了項目加快落地的發展態勢。2016年落地PPP項目數量和規模較2015年增長4倍多，覆蓋地區及行業進一步擴大。

財政部最新發佈的數據顯示，2017年我國迎來PPP項目落地高峰期，至6月底，全國已落地項目2021個，總投資額3.3萬億元。

財政部副部長史耀斌近日在進一步推進PPP規範發展工作座談會上表示，近年來PPP工作取得了明顯進展，不僅市場環境逐步優化，項目落地不斷加快，為穩增長、促改革、惠民生發揮了積極作用，而且也促進了政府工作和政府治理結構的改革。

各地也表現出空前的積極性，在基礎設施和公共服務領域力推PPP模式，進入執行階段的項目數和金額大幅提高。以湖南省為例，截至2017年5月份，該省推出的316個省級示範項目中，已有85個項目進入執行階段。

“我國短短數年躍升為全球最大的PPP市場，走完了發達國家數十年之路，發展成績斐然，成為穩增長、惠民生、促改革的重要抓手。”財政部PPP中心專家、PPP示範項目評審專家、中國青年政治學院副教授吉富星表示。

近年來，財政部還相繼與相關部委共同發文，在一些領域力推PPP模式。比如，近日財政部聯合住建部、農業部、環保部發佈通知明確，政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。

“污水、垃圾處理領域是公共基礎設施各細分行業中較早實施市場化改革的行業，其市場化程度較高，一般具有穩定現金流入。無論從項目的性質、運作方式、回報機制、政府及公眾接受程度、行業發展水平等方面，均適宜採用PPP模式運作。”中國投資諮詢公司諮詢總監彭程説。

此外，財政部聯合農業部發佈了關於深入推進農業領域PPP的實施意見，大力推廣田園綜合體等新型業態和熱點；聯合中國人民銀行、證監會發佈通知，規範開展政府和社會資本合作項目資産證券化，鼓勵項目公司開展資産證券化優化融資安排，探索開展資産證券化盤活存量資産。

嚴查變相舉債

各類偽PPP、質量低下PPP，折射出政府信用、社會資本融資與運營能力等問題

在推廣PPP模式取得快速進展的同時，一些項目在實施過程中出現了不規範的現象，特別是假借PPP搞變相融資，引起廣泛關注。

史耀斌曾指出，一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上，打著PPP的旗號採取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分項目缺乏運營和績效考核，實質上是拉長版BT（建設—轉讓）。“這些做法既産生了一定的擠出效應，影響PPP模式的規範推廣，也增加了地方債風險隱患。”史耀斌説。

吉富星認為，各類偽PPP、質量低下的PPP，背後折射的是政府信用、社會資本融資與運營能力等問題，歸因于理念未轉變、制度有缺失、實施能力不足等綜合因素。

今年5月份，財政部、國家發展改革委等部門聯合印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》，要求地方政府規範政府和社會資本合作。

中國投資諮詢公司諮詢總監荊博表示，在早期項目實操過程中，存在地方融資平臺為擴大融資虛增投資額的現象，還有項目名義上用PPP模式引進資方，但政府方仍要作為實際的運營主體，後續運營期的付款僅是補償前期建設費用。

PPP規範運作核心在於全生命週期運營、形成合理的風險分擔機制、産出符合績效標準的公共服務。“不規範的PPP不能實現風險有效共擔，難以發揮合作協同效應、市場與問責機制的作用，導致PPP效率降低、財政支出責任風險加大，無法實現‘物有所值’的目的。公共服務供給的終極責任仍在政府，不規範PPP降低了項目效率、加重了政府負擔，可能導致風險隱匿、衍生債務風險，也將誘導各種監管套利行為，形成道德風險蔓延。”吉富星表示。

“中央在規範PPP實施的同時，嚴控地方政府財政風險。目前各地新上的項目在部委文件的要求下也都在開展合規性自查，總的來講PPP操作流程更加規範嚴謹。”荊博説。

對於下一步PPP的規範發展，史耀斌要求各地財政部門重點把握好“四條線”：嚴控“紅線”，要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束；守住“底線”，嚴禁各類借PPP變相舉債的行為；搭好“天線”，全面了解掌握本地區PPP項目總體情況；明確“界線”，對於不屬於公共服務的純商業化項目，以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環節嚴格把關，不能繼續任由其打著PPP旗號“混淆視聽”。

立法獲得進展

立法可保障各方合法權益，提振民間資本投資信心，提高公共服務供給質量和效率

PPP模式在快速推進並取得明顯成效的同時，面臨一些亟待解決的突出問題，包括合作項目範圍有泛化傾向、實施不夠規範、社會資本方顧慮較多、相關管理制度措施存在“政出多門”等。

“PPP立法在我國很有必要。與許多發達國家不同，我國PPP相關政策繁多，但效力層級低，存在相互衝突、模糊不清等問題，同時項目的規範性、各方契約精神還需進一步加強。通過立法，可以切實保障各方合法權益，尤其是增強民間資本投資信心、消除其後顧之憂，進一步提高公共服務供給的質量和效率。”吉富星認為。

2016年7月7日，國務院常務會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）立法工作進度，國務院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。

近日，國務院法制辦會同國家發展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（徵求意見稿）》公開向社會徵求意見。規定了總則、合作項目的發起、合作項目的實施、監督管理、爭議解決、法律責任等問題。

徵求意見稿著力規範項目合作協議，規定政府實施機構與其選定的社會資本方或者項目公司應當簽訂合作項目協議，並明確規定了合作項目協議應當載明的事項。

在行政監管體系方面，彭程認為，徵求意見稿規定由國務院建立PPP項目工作協調機制，協調解決PPP項目合作中的重大問題，這樣從源頭上避免了政出多門的現象；規定了各職能部門及地方政府的監管範圍，為今後PPP項目的開展奠定了良好的基礎。

“PPP立法不僅對社會資本是一種保障，對地方政府、金融機構、社會公眾等其他利益相關者也同樣是一種合法權益的保障。目前，應加快PPP條例正式出臺，採取框架性立法、重點解決突出問題，不宜約定過細過死。”吉富星認為。

“規範發展是推進PPP事業可持續的基礎。只有做真正的、規範的PPP，才能為PPP發展注入持久的動力和活力。”史耀斌説。（記者 曾金華）