農村義務教育學生營養改善計劃專項督導報告

為紮實推進農村義務教育學生營養改善計劃（以下簡稱“營養改善計劃”），推動相關省（區）營養改善計劃國家扶貧開發重點縣全覆蓋（以下簡稱“全覆蓋”）工作穩妥有序實施，5月23日，國務院教育督導委員會辦公室印發《關於開展農村義務教育學生營養改善計劃專項督導的通知》，啟動開展營養改善計劃專項督導工作，重點督查各地工作開展、供餐管理、食堂建設、資金使用管理、信息公開公示、宣傳教育以及相關省（區）國家扶貧開發重點縣全覆蓋工作進展情況等7個方面24項內容。6月12日至16日，在各地自查基礎上，採取“雙隨機”方式，組織5個督導組，對河北、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南、海南等10個省（區）進行了實地督導,督促上述省份進一步加大工作力度，確保到2017年秋季學期開學實現營養改善計劃國家扶貧開發重點縣全覆蓋。有關情況如下：

一、各地主要做法和成效

各地認真貫徹落實《國務院辦公廳關於實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》（國辦發〔2011〕54號）等文件要求，按照“政府主導、試點先行、因地制宜、突出重點、統籌兼顧”的原則，完善工作機制，健全管理制度，強化日常管理，加強宣傳教育，有力有效推進營養改善計劃各項工作。

（一）加強組織領導，健全制度機制。各地黨委、政府高度重視營養改善計劃工作，認真貫徹有關政策措施，加強各部門協調配合，積極推動各項工作落實。一是領導高度重視，強力推進實施。貴州畢節市和全省41個縣設立了單獨的學生營養辦，30個縣配備了專門編制和專業人員，提供了強有力的組織保障。安徽將營養改善計劃列入扶貧攻堅重點工作和33項重點民生工程之一，推行“五長”負責制（縣長、局長、鄉鎮長、校長、村長）和“五組”工作制（食品安全、資金安全、宣傳教育、體質監測、食堂建設等工作小組），著力解決制度建設、職責分工、資金落實、食品安全等重點問題。吉林把“穩步推進農村義務教育階段學生營養改善計劃列入《教育脫貧攻堅重點任務清單》，每月調度進展落實情況。海南、重慶將營養改善計劃列入為民辦實事項目，強力推進營養改善計劃試點工作。二是加強制度建設，完善工作機制。湖北各試點縣（市）均成立了營養改善計劃工作專班，建立工作例會、工作簡報、監督舉報和調研督查等工作機制，加強日常管理。吉林制定《農村義務教育學生營養改善計劃學校食堂(伙房)供餐實施辦法》，規範營養改善計劃試點學校管理。青海印發《關於解決好當前我省農村義務教育學生營養改善計劃實施中突出問題的通知》，進一步明確分工，夯實責任，強化試點縣地方政府主體責任。陜西開展省級營養改善計劃示範縣（區）和示範學校評選等活動，推動工作科學規範有效實施。雲南制訂《農村義務教育學生營養改善計劃學生供餐準入管理辦法》《企業供餐招投標管理暫行辦法》《學校家庭（個人）托餐機構管理暫行辦法》等，從制度上對各種供餐模式予以規範。三是開展督導檢查，加強監督管理。安徽實行省級重點督查、市級定期巡查、縣級全面檢查工作機制，堅持專項督導、調研督查、分片包乾、專項檢查和獨立督查員暗訪檢查、人大政協委員隨機抽查相結合，並委託市場監管、審計等部門和社會仲介機構實施全程監管和評估，規範計劃實施和資金支付。貴州將營養改善計劃納入“縣級黨政主要領導教育工作督導考核”體系，落實縣級政府主體責任。甘肅將學生營養改善計劃實施情況作為市（州）年度績效考核的重要依據，開展全過程、全方位、常態化的監督檢查，及時發現問題並落實整改。

（二）加大管理力度，確保食品安全。各地高度重視食品安全管理工作，不斷改善供餐條件，規範食堂日常管理，加大培訓力度，加強監督檢查，確保食品質量和安全。一是改善供餐條件，推進食堂供餐。黑龍江印發《關於推進黑龍江省義務教育學生營養改善計劃學校食堂供餐工作的通知》，開展食堂供餐達標學校創建活動，推動學校食堂供餐工作。四川印發《農村義務教育學校食堂（伙房）建設指導意見（試行）》，明確建設選址、佈局與規模、設施配置等基本標準和要求。貴州建立食堂工勤人員長效保障機制，嚴格按與就餐學生人數不低於1:100的比例要求，足額配備4萬餘名食堂工勤人員，工勤人員工資社保待遇由縣級財政全額保障。雲南印發《關於進一步完善農村義務教育學生營養改善計劃供餐模式的通知》，要求已建好食堂的學校，必須採用食堂供餐模式，並編制《營養改善計劃膳食營養指導手冊》，指導各地提供科學、安全、營養的配餐。二是加強制度建設，規範食堂管理。江蘇印發《關於深入開展中小學健康促進學校創建工作的通知》，將學校自建食堂、社會供應學生餐等納入創建標準，推動學校加強食堂日常規範管理。湖北要求學校食堂從業人員必須持證上崗，嚴格落實培訓食堂操作員，選派衛生監督員，培養營養指導員，邀請伙食質量評判員和聘請伙食成本監管員的“五員制”管理制度，保證學校供餐營養、衛生、等值優質。廣東印發《學校學生食堂陪餐制度》《中小學校食品安全義務督查員制度》和《關於進一步加強學校食品安全促進膳食營養均衡工作的通知》，指導學校建立健全食品安全各項管理制度，提高食品安全管理水平。海南制訂營養改善計劃《食品安全保障管理辦法》《食品庫房管理制度》《食品試嘗、食品留樣管理制度》《食品出入庫管理制度》等多項管理制度，突出重點環節，健全規章制度。三是開展專業培訓，提升人員素質。吉林組建“營養改善計劃試點縣青少年營養指導專家組” 聘請專家指導學生營養膳食，並對所有的試點學校校長、後勤管理人員和食堂管理人員進行培訓。廣東舉辦中小學校食品安全培訓班，進一步強化餐飲服務具體操作規範，提高學校食品管理人員依法治理校園食品安全的能力。廣西實施“送培到縣，直接培訓到校長”的培訓計劃，42個試點縣所有校點（含教學點）校長或負責人全部參加培訓，有效提高了試點學校的管理水平。四是加強監督檢查，確保食品安全。吉林將學校食堂“陽光廚房”改造工程，納入社會共治體系、政府績效考核指標體系，建立了學校(托幼機構)食堂“聯檢、聯評、聯獎、聯懲”監督管理機制。青海採取廳領導聯點督查、聯合食藥部門督查、市州交叉檢查、督促自查等方式構建學校食品安全長效機制，進一步明確任務分工，落實安全責任，完善督查制度。廣東開展食品安全示範學校食堂創建活動，將中小學食堂食品安全工作納入學校標準化建設和省教育“創強爭先”工作範疇，積極推動全省學校食堂視頻監控聯網，確保食品安全。

（三）強化資金監管，提高使用效益。各地認真貫徹營養改善計劃資金管理政策措施，嚴格落實實名制信息管理制度，強化資金監管，確保資金使用安全、規範和有效。一是加大資金投入，提高補助標準。寧夏將營養改善計劃膳食補助標準由4元提高到5.6元，增加的支出全部由自治區財政承擔，並按照每24名學生配備1名陪餐教師和每人每天4元的標準，安排陪餐教師專項補助經費。同時，按照每生每年60元標準補助學校公用經費，增加部分主要用於學生食堂運行補貼，學校食堂從業人員工資納入縣級財政保障範疇。廣東將補助標準提高到每生每年1000元，並將試點工作每年的預算資金提高到5000萬元。二是完善管理制度，規範資金使用。河北制定《中小學校食堂會計核算辦法（試行）》，規範食堂會計核算，確保專款專用。安徽印發《關於進一步加強學校食堂財務管理的意見》，實行食堂成本獨立核算，經費管理推行“日記、周核、月結”制度，從制度上保障資金的合理使用和嚴格管理。福建、四川制定《農村義務教育學生營養改善計劃專項資金管理辦法》，加強和規範資金管理，提高資金使用效益。吉林、甘肅制定《實名制信息系統管理暫行辦法》，對試點縣覆蓋學校、受助學生人數等基礎信息實行動態管理，從制度層面上有效防止虛報、冒領營養改善補助資金行為。三是強化專業培訓，提升管理水平。湖北舉辦營養改善計劃管理工作培訓班，圍繞營養改善計劃財政補助專項資金監管、學校財務管理制度規範運行等工作進行講授，進一步規範資金使用管理。海南舉辦各試點市縣使用實名制學生信息管理系統培訓，做到不漏一縣、不漏一校，實現培訓“全覆蓋”，確保實名制信息數據填報質量。四是加大監管力度，確保資金安全。吉林省財政、審計等成員單位加強資金安全監管，堅持“統一管理、單獨建賬、定期公開”，實行專戶管理，做到專賬核算，專款專用。重慶在建立和完善專項巡查機制基礎上，實現營養改善計劃的全過程監督，發現隱患督促及時整改。西藏印發《關於開展2017年教育財務異地交叉審計的通知》，對全區各單位營養改善計劃實施及資金使用管理情況進行審計檢查，有效杜絕資金管理漏洞和違紀違規問題的發生。

（四）推動公開公示，做好宣傳教育。各地按照有關規定，結合本地實際，利用網站、報刊、廣播、電視、宣傳欄等及時公開營養改善計劃工作進展情況，宣傳有關政策措施，普及科學營養知識，推動營養改善計劃更好實施。一是做好信息公開公示，主動接受社會監督。浙江研發中小學陽光飲食信息化服務平臺，整合學生選餐、學校採購、企業配送、部門監管和信息公開等業務流程，全面推動中小學飲食管理規範化、標準化、信息化建設。內蒙古、福建廈門市在學校門戶網、政務公開網站及時報道營養午膳政策及資金使用管理相關信息，做到信息公開常態化、規範化，制度化。湖南新寧縣實名開通騰訊微博，每天下午4 點前把當天營養餐飯菜成品、公示的帶量食譜、陪餐照片和享受人數等上傳到微博。廣西桂林市嚴格落實“五個公示”（公示學生名冊、公示一週菜譜、公示每日購菜價格和菜名、公示每月學校財務結算清單、公示相關負責人姓名電話），並由膳食委員會監督公示情況。西藏建立營養改善計劃通報制度，將“工作總體進展、資金安排使用、供餐、學校食堂建設、實名制學籍信息系統建設及數據報送、實名舉報及處置、突發事件”等要素納入通報內容。二是加強宣傳引導力度，正確解讀政策內涵。河北廣泛開展政策宣傳，使家長和社會清楚學生營養改善計劃不是“免費午餐”，更不是國家“全包”，正面引導社會輿論，爭取社會各界理解支持。重慶通過專題網站、廣電媒體、宣傳櫥窗、家校聯絡冊等多種形式，廣泛宣傳營養改善計劃工作相關政策舉措和各地先進做法，讓學生、家長感受到黨和政府對貧困地區學生健康成長的關心關愛。西藏召開全區農村義務教育營養改善計劃和“三包”現場會，選取先進試點縣現場交流發言，充分發揮典型示範和引領作用，促進全區營養改善計劃工作新發展。三是加強營養健康教育，普及科學膳食知識。河南組織編寫《河南省農村義務教育學生營養改善計劃學生營養與合理膳食指南》，並提供了適用於不同地區、季節、學齡階段特點的可操作性較強的營養食譜，為加強學生營養配餐、指導科學飲食、普及營養知識提供了有力的技術支持。廣東組織開展全省中小學健康教育優秀教案評比和中小學健康教育説課比賽，加強健康教育教學工作的交流學習，促進健康教育課教研活動的開展和健康教育教學水平的提高。廣西舉辦中小學食品安全知識競賽，參與競賽活動的學生達到近100萬，推動了營養知識及食品安全知識的有效傳播。海南開展“關心校園餐，營養助健康”中國學生營養日宣傳教育活動，通過編印營養知識宣傳教育海報、專家講座等形式，向師生和社會普及營養健康知識。

二、國家扶貧開發重點縣全覆蓋工作

河北、山西等10省（區）高度重視營養改善計劃國家扶貧開發重點縣全覆蓋工作，採取有力措施，健全工作機制，加大投入力度，合理調配工作人員和相關設備，切實做好各方面的保障，確保全覆蓋工作的順利推進。

（一）加強統籌規劃，強力推進實施。相關省份切實加強統籌協調，認真做好工作部署，建立健全工作機制，明確各部門工作職責，加大工作力度，努力推進國貧縣全覆蓋工作實施。一是召開專題會議，做好工作部署。內蒙古召開主席辦公會議，審議通過《關於在我區23個國貧旗縣實施農村義務教育學生營養改善計劃自治區試點的意見》，就全覆蓋工作提出明確要求。黑龍江召開全省義務教育學生營養改善計劃工作推進會議，就營養改善計劃國家扶貧開發重點縣全覆蓋工作傳達國家政策要求，進行工作部署。安徽、河南多次召開專題會議和現場推進會，為試點縣前期籌備工作開展進行指導和支持，全力推進工作實施。二是健全工作機制，強化組織保障。江西建立營養改善計劃地方試點工作廳際聯席會議制度，共同研究部署各階段工作，為實施營養改善計劃提供了有力組織保證。海南建立通報、督辦、專題研討會等專項工作制度，及時掌握學生營養改善計劃的實施情況和存在的問題，確保試點工作各項措施和要求落到實處。三是開展專項督導，加大工作力度。江西對7個地方試點縣進行實地檢查，全面了解試點工作開展情況，幫助各試點縣總結工作經驗，建立健全相關制度和管理辦法，推動地方試點工作安全運行。河南對12個全覆蓋工作任務縣有關籌備工作進行了專項督導，督促各地加快工作進度，完善相關制度和方案，抓緊做好供餐前期準備工作，確保秋季開學順利向學生供餐。

（二）抓好關鍵環節，確保穩妥實施。相關省份認真落實營養改善計劃相關制度措施，加大資金投入力度，加強業務指導，嚴格規範管理，把各項任務落到實處，確保全覆蓋工作穩妥有序實施。一是加大投入力度，落實專項資金。河北先行給予各地方試點縣一次性補助經費，省級財政下達資金2.05億元，佔地方試點縣年度資金需求預算的80%，保證了地方試點順利啟動實施。內蒙古按照自治區和盟市5:5分擔營養改善補助資金，向試點盟市下撥2017年度自治區預算經費9369萬元。安徽按照省和試點縣4:6的比例分擔營養改善膳食補助資金，省級財政投入1.4億元，各試點縣投入1.1億元，並落實工作運轉經費2.3億元。海南按省與市縣7：3分擔營養改善補助資金，2016年撥付兩個新增試點縣省級專項資金4530萬元。二是嚴格標準規範，加快食堂建設。吉林靖宇縣落實設施設備資金96萬元、食堂改造資金3萬元，用於食堂改造和設備更新購置，滿足學生就餐需求。安徽統籌校舍維修改造長效機制、義務教育項目建設資金，適當調整“全面改薄”項目規劃，優先建設食堂，所有食堂建設圖紙必須經過當地食品藥品監督管理部門審定，確保建成的食堂達到餐飲服務許可的要求，及時投入使用。內蒙古、湖南對學生食堂設施設備條件進行摸底調查，詳細了解了全覆蓋試點縣供餐條件情況，在此基礎上，有針對性的制定食堂建設和改造計劃，統籌各項建設資金分年度實施。三是加強工作指導，開展業務培訓。河北圍繞新食品安全法和學校食堂管理以及學校營養配餐，舉辦試點縣培訓班，並印發《河北省營養改善計劃地方試點實施方案政策解讀》，對地方試點縣管理人員進行政策指導和專門培訓。內蒙古烏蘭察布市圍繞營養改善計劃政策法規、規章制度、資金管理、營養配餐、食品安全、食堂管理等內容對試點旗縣營養改善計劃管理人員、工作人員進行培訓。安徽、湖南、江西組織尚未覆蓋的地方試點縣在工作開展較好的國家試點縣現場參觀學習，開展針對性培訓，並分批組織校長實地觀摩學習，為試點工作的啟動和實施提供了保障。

截至6月中旬，吉林、黑龍江、海南所有12個任務縣已全部開餐。山西、內蒙古、江西、湖南16個任務縣已全部開餐，其餘19個任務縣計劃到秋季學期開學實現開餐。河北、安徽、河南41個任務縣計劃到秋季學期開學實現開餐。目前，實現全覆蓋目標的28個縣市共覆蓋學校2447所，受益學生53.9萬人。

三、存在的主要問題

營養改善計劃環節多，鏈條長，涉及面廣，社會關注度高，是一項需要常抓不懈的工作。從督導情況看，各地對營養改善計劃的複雜性、艱巨性、長期性認識不足，在實施過程中還存在一定的困難和問題。

（一）地方主體責任有待進一步落實。一是工作機構不健全。多數地方未落實營養辦機構和專職人員編制，工作人員以借調或兼職為主，人員流動性大，缺乏必要的辦公經費，無法保障工作的計劃性和連續性。二是經費保障不落實。多數省份試點縣未能按政策要求將食堂從業人工資待遇納入地方財政預算。部分省份試點縣存在擠佔學校公用經費支付食堂從業人員工資或食品配送費用現象。三是政策宣傳不到位。多數試點縣對國家關於營養改善計劃的政策措施缺乏廣泛深入的宣傳，對一些媒體和家長的錯誤認知未能予以及時糾正，造成“擠出效應”，導致 “營養改善”變成了“免費午餐”。

（二）食堂供餐比例有待進一步提升。一是食堂硬體設施建設不足。個別地方食堂設施設備的標準化程度和食品加工製作的規範化程度不高，開水爐等高溫設備安裝位置存在安全隱患。部分省份試點縣學校食堂餐廳面積嚴重不足，設施設備不完善，無法滿足學生就餐需求。個別省份偏遠山區農村學校和較小規模學校多數沒有食堂，全面實施學校食堂供餐還存在一定困難。二是已建成食堂未及時投入使用。個別地區學校和托幼機構食堂因不具備經營條件，無法取得食品經營許可證。一些試點縣學校食堂不符合《餐飲服務許可審查規範》要求，無法申領餐飲許可證。三是食堂從業人員隊伍不穩定。多數省份試點縣市未能按1:100比例核算配備學校食堂從業人員和學校飲食安全管理的專業人員，現有從業人員普遍素質不高、責任意識不強、流動性大。

（三）食品和資金安全有待進一步加強。一是食堂管理不規範。部分省份試點學校在原材料出入庫管理上存在明顯漏洞，食品原料入庫數量、出庫數量、食譜使用數量三個數據不一致。部分試點縣學校食堂生、熟食加工區混用，食品留樣冰箱內生、熟食混放，留樣容器未加蓋，留樣記錄不完善，存在應付式登記、廚具、餐具消毒不規範等情況。二是資金管理不規範。部分地區試點學校營養餐支出賬目與普通餐賬未分開，出入庫單據及日常流水賬目不夠規範，部分食堂支出未取得合法、有效的票據，白條現象較多，物資出入庫等方面沒有做到日清月結、帳表相符。三是實名制信息管理不規範。一些省份試點學校問題學籍學生未納入營養改善計劃實名制系統，影響了營養改善計劃系統數據的準確性。四是信息公開公示不規範。部分省份試點學校信息公開公示不符合國家規定要求，相關政策措施和工作進行情況未按要求公開，學生信息、成本核算、監督電話等具體信息不完備。

（四）營養健康教育有待進一步深入。一是營養配餐能力不足。一些省份試點縣向學生發放牛奶、雞蛋、麵包、蛋糕等食品，品種單一、食品缺乏營養，學生不愛吃，浪費現象突出。許多省份試點縣學校缺乏營養配餐、科學飲食方面的指導，難以提供科學合理的營養食譜，制約了學生營養的科學化、合理化。二是學校健康教育課程設置不規範。個別地區試點學校沒有開設健康教育課，開設課程的多數學校沒有專職教師和教材，多數為班主任或其他任課教師兼職。三是學生飲食習慣不健康。多數省份試點縣學生存在偏食、挑食等不良飲食習慣，缺乏科學合理的營養膳食觀念。部分地區試點縣學生未能養成按時吃早餐、吃飽早餐的習慣。

（五）全覆蓋工作有待進一步推進。一是秋季開學實現全覆蓋目標壓力比較大。在承擔國貧縣全覆蓋任務的10省份88個縣中，除吉林、黑龍江、海南12個縣已完成工作目標外，山西、內蒙古、江西、湖南35個縣中，16個縣已完成工作目標，另有19個縣和河北、安徽、河南41個縣還在進行食堂建設、人員配備、招投標採購等前期籌備工作，秋季開學如期開餐壓力比較大。二是食堂設施人員配備不足。在承擔國貧縣全覆蓋任務的10省份中，普遍存在食堂不足、從業人員短缺等困難。安徽全覆蓋試點縣約有一半左右的學校無食堂，現有食堂中有很多無餐廳或餐位不足，後堂面積不夠或佈局不合理，配套廚具、餐具不足，不符合《餐飲服務許可審查規範》要求。內蒙古全覆蓋試點縣許多走讀學校沒有食堂，部分寄宿學校食堂條件有限，也無法滿足走讀生的供餐需求。海南、山西因沒有食堂採取了課間加餐的供餐模式。三是試點縣資金配套壓力大。在全覆蓋工作實施過程中，山西完全由縣級財政負擔所需膳食補助資金，其他省份多采取省、縣按比例分擔形式。對於義務教育學生比較多的貧困縣來説，縣級財政配套資金壓力比較大。同時，按照有關政策，試點學校的食材採購、運輸、食堂工作人員的工資等費用多由縣級財政承擔，更加重了地方財政負擔。

四、督導建議

營養改善計劃是一項長期性工作，各地要結合本次督導檢查中發現的薄弱環節和不足之處，對照督導建議，認真研究，切實整改，努力將營養改善計劃打造成民生工程、放心工程和陽光工程。

（一）落實地方政府主體責任。地方各級政府是營養改善計劃的責任主體和實施主體。各地要積極強化省級統籌，根據地方各級財政財力不同，建立分擔機制，努力解決食堂從業人員工資待遇和食堂運行經費保障困難的問題。各級教育部門要加強內部整合，積極落實營養改善計劃機構人員。

（二）提高學校食堂供餐比例。各地要根據當地實際，統籌校舍維修改造長效機制、薄弱學校改造等項目和資金，建設一批設施齊全、功能齊備、衛生達標的學校食堂，切實提高學校食堂供餐能力。食堂建設已竣工的地方，要抓緊配齊設施設備和從業人員，儘快申領餐飲服務許可證，及時投入使用，進一步提高學校食堂供餐比例。

（三）強化食品和資金安全監管。各地要落實好教育部、財政部《關於進一步做好農村義務教育學生營養改善計劃有關管理工作的通知》，圍繞食品安全管理和資金使用管理等重點領域和關鍵環節，全面落實管理責任，提高規範管理水平。加強信息公開公示和督導評估，主動接受社會監督，提升工作透明度，促進營養改善計劃安全、穩妥、有序運行。

（四）做好宣傳教育工作。各地要通過多種形式，向社會廣泛宣傳營養改善計劃政策措施，引導社會和家長正確認識營養改善計劃政策內涵，避免“擠出效應”。按照國家課程設置要求開設健康教育課程，廣泛運用微信微博、廣播電視、校園宣傳等多種形式，普及營養科學知識，引導學生樹立科學的營養觀念、養成健康的飲食習慣。加大學校食堂從業人員培訓力度，提高試點縣和學校營養配餐能力。

（五）加大全覆蓋工作力度。相關省份要認真落實國家扶貧開發重點縣學生營養改善計劃協議書，加強省級統籌，把試點所需資金納入地方財政預算保證，改善供餐條件，配備必要的工作人員，確保到2017年秋季開學實現營養改善計劃國家扶貧開發重點縣全覆蓋。