甘肅省農村“三變”改革有關政策措施問答

2017年中央1號文件、省委1號文件明確提出，鼓勵開展資源變資産、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。8月24日，省委書記林鐸作出重要批示，對全省農村“三變”改革工作提出了指導性、針對性要求。9月25日，全省農村“三變”改革推進工作會議舉行，省長唐仁健作重要講話，省委副書記孫偉主持會議，全面動員和部署了甘肅省農村“三變”改革工作。為使大家更好地了解掌握“三變”改革，省委農村工作辦公室就農村“三變”改革有關政策措施及甘肅省發展情況等問題進行了解答。後續，省財政廳、省農牧廳、省扶貧辦、省政府金融辦還將對“三變”改革具體政策措施進行解答。

問：農村“三變”改革的主要內容是什麼，它的精神實質是什麼？

答：農村“三變”改革發端于貴州六盤水市，即資源變資産、資金變股金、農民變股東。資源變資産是指村集體將集體土地、林地、水域等自然資源要素，通過入股等方式加以盤活；資金變股金是指在不改變資金使用性質及用途的前提下，將各級財政投入到農村的農業生産發展資金（補貼、救濟、應急類資金除外）、農業資源及生態保護補助資金（直接兌現給農戶的除外）、扶貧開發資金、農村基礎設施建設資金、支持村集體發展資金等，量化為村集體股金投入各類經營主體，村集體和農民（貧困戶優先）參與分紅；農民變股東是指農民將個人的資源、資産、資金、技術、技藝等，入股到經營主體，成為股東、參與分紅。

2016年8月，中央農辦關於《萬變不離其宗：打造“股份農民”》的調研報告，將“三變”改革概括為：無物不股，能産生價值的資源資産都探索入股；無奇不股，氣候資源、民俗資源、村落資源、古樹資源、技藝等都能入股；無事不股，幹事創業首先想到用股份形式來幹；無人不股，每個農民、貧困戶都可以成為股東，現在已經推廣到城鎮的貧困戶。但無論怎樣變，都萬變不離其宗，其核心就是實行“股份制合作”，讓農民擁有股份，打造“股份農民”，在“耕者有其田”的基礎上，通過“三變”改革，實現“耕者有其股”。

“三變”改革是農村産權制度的一次重大變革，對於破解當前“三農”發展瓶頸具有“牽一髮而動全身”“一子落而滿盤活”的重大效應，是一項重要理論創新、實踐創新、機制創新，得到了習近平總書記等中央領導的高度關注和充分肯定，已經上升到中央政策層面，成為中央推動“三農”工作的重要決策部署。

問：推動農村“三變”改革有什麼現實意義？

答：一是農村改革發展到一定歷史階段的迫切要求。20世紀70年代末中央提出建立統分結合的家庭聯産承包責任制，但實踐的結果是，“分”的積極性充分體現了，但“統”怎麼適應市場經濟、規模經濟，始終沒有得到很好的解決。“三變”改革，通過創新經濟組織方式，可以有效提高家庭經營集約化水平、統一經營組織化程度，解決分散農戶幹不了、幹不好、幹了不合算的問題，為提高農民市場化組織化程度提供了重要途徑，豐富和完善了統分結合的雙層經營體制，是對家庭聯産承包責任制改革的繼續和深化。二是推進農業轉型升級的重要手段。從貴州的經驗看，“三變”改革通過土地、資金、勞動力集中，促進了種養加結合、一二三産融合，推動了農業發展方式由傳統向現代、由粗放向集約、由自給向市場、由單一型向複合型的轉變。三是增強脫貧穩定性的有力抓手。通過建立企業與農戶之間的利益聯接機制，“三變”改革把企業的技術、市場、資金與農民的土地、勞動力、原料連為一體，讓農民直接成為農業産業鏈、供應鏈、資金鏈、價值鏈的投資者和受益者，使産業扶貧更加具體化，更有操作性，放大了貧困群眾的生存空間、生産空間和發展空間。四是激活農村要素資源的關鍵一招。“三變”改革通過引入市場機制和資本運作模式，把大量的農村資源，通過進行集中開發或投資入股經營主體，按股分紅，讓“死資源”變成“活資産”，讓農民獲得更多的財産性收益，解決村集體“無本辦事、無業成事、無人管事”等難題。五是推動農村社會治理的有效載體。通過“三變”改革，既帶動和吸引外出務工人員回鄉創業，撂荒的土地得到耕種，留守兒童、空巢老人的問題得到有效解決，又提高了村級組織統籌服務的能力，推進了治理方式現代化，同時具有文化、社會、道德、法治等多重價值。

問：甘肅省推動“三變”改革的關鍵措施是什麼？

答：首先要抓好確權，這是“三變”改革的前提。加快農村集體資産清産核資工作，摸清存量，建立健全清産核資工作組，全面開展村集體資源、資産、資金核實工作，摸清家底，做到心中有數、精準掌握；分清變量，按照“三變”條件，從村集體“三資”中科學劃分出資源性資産、經營性資産、非經營性資産和流動性資産（資金）以及財政投入到村的發展類資金，建立投資入股存量資本台賬；做實確權，因地制宜，一村一策，做好成員界定和折股量化，按照全面確權和優先確權相結合的原則，對貧困戶進行優先確權，確保他們在“三變”改革中首先受益。

第二，抓好主導産業，這是“三變”改革的目的。抓特色，結合自身實際，根據市場需求，精選與本地資源相配套、具有市場前景和開發潛力的特色主導産業，保持適度規模和適度競爭；抓規模，把發展現代特色農業示範區作為重要抓手，集中抓、重點抓，集點成線、連線成面，帶動整體提升、全面發展，打造各具所長、層次遞進、産業錯位、協調互動的“一村一品”“一鄉一業”示範區，避免大範圍的低水平産業複製、大路貨産品雷同。抓長期，産業一旦選準，就要堅持不懈抓下去，同時注意做到長、中、短期相結合，助力脫貧攻堅。

第三，抓好主體龍頭，這是“三變”改革的載體。採取“壯大一批、引進一批、新建一批”的辦法，探索“企業+村集體+合作社+農戶”的模式，加快發展農民合作社和企業等新型經營主體。壯大一批，以已有比較好的企業、農民合作社等平臺，輻射帶動周邊鄉鎮村小型企業發展；聯合壯大一批，將具有耦合度的企業、同質企業、能形成産業鏈條的企業抱團發展，組成大的經營主體；借船壯大一批，引進大企業、大公司，通過兼併、重組等方式，組建具有市場競爭優勢的企業集團。引進一批，與招商引資相結合，採取激勵政策，引進一批對農業農村資源、農産品、農業勞動力依賴度高的企業，讓工商資本在農業領域迸發新活力。新建一批，鼓勵致富能手、返鄉農民工、大學生、退伍軍人等返鄉下鄉，興辦領辦創辦生産型、加工型、商貿型、物流型、鄉村旅遊型企業與合作社。

第四，抓好規範入股，這是“三變”改革的關鍵。讓農民規範入股、放心入股。在操作層面。制定規範合同樣本，明確合作方式、合作期限、入股人股本情況、甲乙雙方的責任和義務、分紅的結算方式、違約責任等，做到“三變”改革合同書、股權證、分紅單“三個到戶”；研究制定資源資金折股量化的具體實施辦法，明晰資金種類，界定受益範圍，確定分紅比例，規範程序操作；鼓勵和支持以市場化方式組建農村産權及其他權益類資産評估機構，滿足農村資産和權益評估需求。在交易層面，制定農村産權流轉管理辦法等相關配套文件，完善交易規則和流程；建立健全農村産權流轉交易市場，引導建立鄉鎮農村産權交易窗口和村級服務點；建立交易監督機制，強化監管，確保産權交易規範透明運行。在進出層面，建立股權收益分配和分紅機制，入股主體和承接經營主體按照合同確定的收益分配方式進行分配；建立股權退出機制，農民和村集體持有承接經營主體的股份部分，成員內部之間可以依法轉讓，不能在全社會範圍退出，僅限于集體成員、農民間依法轉讓。建立備案制度，到村到戶的資産資金和股權量化、變更、分紅、退出等，都要編製造冊、建立臺賬。

第五，抓好融資投入，這是“三變”改革的支撐。加大財政支農資金縣級統籌整合力度，創新産業扶貧、資産收益扶貧等投入機制。建立融資平臺，搭建規劃好規範合規的投融資平臺，引入融資企業和經營主體，把各方資金歸集起來，把區域資源調集起來，統籌集約利用。積極探索財政資金股權化試點，把財政支農資金入股、財政支農資金投入形成的資産量化折股，帶動農戶和社會資本入股，集中投入到各類農業經營主體，按股分紅。開展“兩權”抵押試點，積極開展農村土地承包經營權和農民住房財産權抵押貸款試點，讓農戶特別是貧困戶通過信貸資金參與項目建設，獲得保息分紅和收益分紅。

問：“三變”改革在具體推進工作中需要注意哪些問題？

答：“三變”改革是一項系統工程，涉及政策的運用、規則的建立、利益的分配等多個方面，因此要把握好時機、節奏和力度，真正讓改革惠及農民。一是守住底線。守住政策底線，堅持農村土地政策，確保農村土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破，不隨意改變原有的農業用途，不隨意轉變為建設用地；守住生態底線，以保護生態環境為前提，堅決制止破壞生態環境、不利於長遠發展的項目。二是尊重農民意願。不搞強迫命令、硬性要求，不搞一刀切、千村一面，允許插花，暫不具備入股條件或不願意入股的，可以不入，防止農民“被流轉”“被規模”“被入股”。三是循序漸進。堅持先行試點，先易後難，第一年每個市州至少選1—2個縣區先行推進，縣區選擇有條件的鄉村開展試點，第二年原則上全面推開，第三年完善鞏固。四是嚴格防範風險。防範生産經營風險，扶持發展農業保險，鼓勵經營主體投保，化解經營風險，保障農民特別是貧困戶的利益；防範資産流失風險，鼓勵支持採取“保底分紅”“按固定比例分紅”的股份聯接機制，確保農民收入增加和農村集體資産的安全完整；防範資金安全風險，防止財政資金特別是扶貧資金被打折入股，或者改變用途，成為企業的直接利潤或挪作他用，防止一些企業和人員，套取國家資金，侵害集體和群眾利益；防範權益缺失風險，強化法律服務，嚴格股權管理，指導合同簽訂，監督合同履行，維護農民、村集體和企業的合法權益。

問：推進“三變”改革有哪些保障措施？

答：“三變”改革政策要求嚴、涉及範圍廣、操作程序多，為保證改革工作順利推進，真正取得實效，要做到以下幾點：一是健全組織領導體系。省上及各地成立“三變”改革領導小組及辦公室，保證工作力量。二是統籌推進各項工作。省委農辦發揮好改革領導小組辦公室作用，做好統籌協調；省農牧廳抓好清産核資、資産價值評估、農業特色産業發展、新型經營主體培育等工作；省財政廳做好增加財政投入、整合涉農資金、撬動融資、加強資金監管等工作；省扶貧辦做好貧困對象精準識別和動態管理，用好扶貧資金，加強農民技能培訓等工作；省政府金融辦引導金融機構做好金融服務、信貸投放、風險保障、融資支持等工作；其他相關部門依據職責，分工負責，通力協作，加強業務指導。三是落實好主體責任。縣區黨政主要負責同志要擔負起改革的主體責任，親自研究、謀劃推動。四是發揮村級組織“神經末梢”作用。選優配強村“兩委”班子力量，加強對駐村幫扶工作隊和“村第一書記”的日常管理，探索實行村幹部職業化管理，通過各種激勵措施，調動村幹部積極性。五是嚴格考核督促。將“三變”改革納入年度重點督查、年度目標考核，研究制定績效考核辦法，對改革成效顯著的縣區，在扶貧項目資金方面及其他方面給予獎勵支持。