個別地方政府違法違規或變相舉債——隱性債務成風險防控焦點

財政部公佈的16.47萬億余元地方政府債務，是由法律嚴格規範的債務，其風險不大，當前應該高度重視的是“隱性債務”風險。專家建議，在體制機制建設基礎上，應健全相關法律法規，促進政府債務信息公開，持續提高地方政府債務管理能力

財政部最新統計顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務餘額164706億元，控制在全國人大批准的限額之內。當前，我國地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府通過多種方式違法違規或變相舉債，形成的隱性債務風險不容忽視。

打好防範化解重大風險攻堅戰列在“三大攻堅戰”之首，防控地方債風險是其中重要內容。隱性債務産生的原因是什麼，風險在哪，如何進行有效防控？就相關問題，經濟日報記者採訪了專家學者。

地方債餘額控制在限額之內

數據顯示，2017年全國累計發行地方政府債券43581億元。其中，一般債券23619億元，專項債券19962億元。2017年地方債發行總體規模比2016年減少了1.69萬億元。其中，發行政府債券用於償還非政府債券形式的存量政府債務，共計2.77萬億元，比2016年發行的置換債券規模減少2.11萬億元。

“置換債券減少的主要原因是，截至2014年底的地方政府存量債務總規模是被鎖定的。隨著置換工作推進以及地方自行化解部分存量債務，待置換的存量債務有所下降。”財政部預算司副司長王克冰日前在財政部新聞發佈會上表示。

此外，2017年財政部會同有關部門啟動發行土地儲備專項債券、政府收費公路專項債券，試點發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，打造中國版的地方政府市政項目“收益債”。

據悉，2017年全國地方累計發行土地儲備專項債券2407億元、發行政府收費公路專項債券440億元。同時，深圳市首次在深交所成功發行軌道交通專項債券20億元，專項債券管理改革總體進展順利。王克冰表示，財政部將繼續穩步推進專項債券管理改革，發揮市場化機制引導作用，進一步提高債券資金使用績效，保障重點領域合理融資需求。

隱性債務風險應高度重視

黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理和風險防控工作。中央經濟工作會議提出要打好“三大攻堅戰”，防範化解重大風險列在首位，其中地方政府債務問題又備受關注。1月26日在中國財政科學研究院召開地方政府債務研討會上，“隱性債務”成為焦點話題。

在專家看來，財政部公佈的16.47萬億余元地方政府債務，是由法律嚴格規範的債務，其風險不大，當前應該高度重視的是“隱性債務”風險。

隱性債務，主要指個別地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債形成的債務。 “國有企業的投融資和政府的投融資邊界不是很清楚，一些地方政府經常利用國有企業去干政府的事情，這時政府投融資和企業投融資邊界變得不清楚，這就是産生隱性債務的體制原因。”中國財科院院長劉尚希説。

如何有效遏制隱性債務？中國人民大學財政金融學院教授郭慶旺認為，控制地方債務主要是控制地方政府行為，特別是如何把地方政府官員舉債的道德風險控制住，這不僅是財政治理的問題，也是行政治理的問題。

“解決隱性債務問題，需要建立健全長效管理機制，在財稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。”中央財經大學教授喬寶雲説。

中國財科院1月26日發佈的《政府投融資報告2017》建議，優化各級政府之間財力與事權的組合，保證地方政府事權和財力的合理匹配，根除地方政府過度盲目舉債的內在壓力和衝動。在此基礎上，在官員政績考核機制方面要明確其在職期間的“社會經濟成效—政績運作成本—債務風險水平”的聯動考核標準，強化其離任審計，增強其預算約束感。

嚴格問責正在落實

中央經濟工作會議要求，切實加強地方政府債務管理。此外，全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

在部委管理層面，全國財政工作會議明確，支持打好防範化解重大風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險,堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。

同時，對地方政府舉債融資行為的監管，還呈現出部門聯動的特點。比如，近日，中國保監會、財政部聯合印發《關於加強保險資金運用管理支持防範化解地方政府債務風險的指導意見》，明確了保險資金運用涉及地方政府舉債融資行為的政策邊界，提出要規範保險資金投資，堅決制止違法違規舉債擔保行為。

各地紛紛採取措施防控債務風險，特別是在近期舉行的省市區“兩會”上，地方債管理和風險防控成為重點議題。

海南省《政府工作報告》提出，2018年要防範政府性債務風險，建立風險預警機制，規範政府和社會資本合作，禁止為任何企事業單位和個人舉債進行擔保承諾。廣西《政府工作報告》明確，2018年要嚴格規範政府舉債，加快推進政府融資性平臺公司市場化轉型。吉林省《政府工作報告》提出，2018年要堅決防控地方政府債務風險，進一步摸清隱性債務底數，規範政府舉債行為，嚴禁新增隱性債務，必要的新增債務必須合規合法，壓縮債務存量，逐步減少債務總量。重慶市財政、審計部門聯合召開全市政府性債務管理工作會議，建立起債務問題倒查和終身責任追究機制，嚴禁以任何名義、任何方式、任何渠道違法違規或變相新增政府債務。

“在體制機制建設基礎上，應健全相關法律法規，促進政府債務信息公開，持續提高地方政府債務管理能力，形成社會監督、財政專員辦監督、審計監督、人大監督等多層次、多角度綜合性監督體系。加大對違法違規融資的問責力度和處罰力度，鼓勵規範有序地開展政府與社會資本合作模式，為實現地方政府債務的可持續發展提供外在環境。”中國財科院金融研究中心主任趙全厚向記者表示。（記者 曾金華 董碧娟）