棚改專項債問世 地方債再開“前門”

第三個全國性中國版“市政債”來了
——棚改專項債問世 地方債再開“前門”

項目收益專項債券，依靠對應項目取得的政府性基金或專項收入償還，明確了不同專項債券對應項目的償債資金來源，有利於鎖定專項債券風險範圍，切實保護投資者合法權益。另外，進一步開好地方政府規範舉債的“前門”，有利於遏制違法違規融資擔保行為，防範財政金融風險

開“前門”、堵“後門”，是地方政府債務管理的重要思路。4月3日，財政部、住房和城鄉建設部聯合發佈《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（以下簡稱《辦法》），確定試點發行地方政府棚戶區改造專項債券，這是繼土地儲備、政府收費公路專項債券之後第三個全國性的中國版“市政收益債”品種。

中國版“市政債”迎新品種

棚戶區改造是更好解決群眾住房問題的重要舉措。今年《政府工作報告》提出，2018年啟動新的三年棚改攻堅計劃，當年開工580萬套。棚改需要資金量較大，以2017年為例，據統計，當年全國各類棚戶區改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元。因此，融資問題關係棚戶區改造能否順利推進。

兩部門指出，為完善地方政府專項債券管理，規範棚戶區改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務增量，2018年在棚戶區改造領域開展試點，有序推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券工作，探索建立棚戶區改造專項債券與項目資産、收益相對應的制度，發揮政府規範適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。

“棚戶區改造項目通常都需要幾十億甚至上百億元資金投入，當前政府財政撥款、土地出讓金凈收益以及國家政策性銀行貸款等融資方式已顯現出資金規模不夠、持續性不足等問題。部分地區利用棚改形成的土地作杠桿開展大規模基建投資，可能産生效率不高、風險隱匿等問題。而棚改專項債與項目資産、收益相對應，有利於防範債務風險。”中國財科院副研究員樊軼俠説。

《辦法》規定，省、自治區、直轄市政府為棚改專項債券的發行主體。

開“前門”利於防範化解風險

打好防範化解重大風險攻堅戰，必須嚴格規範地方政府舉債行為，有效防範化解地方政府債務風險。

專家認為，試點發行項目收益專項債券，依靠對應項目取得的政府性基金或專項收入償還，明確了不同專項債券對應項目的償債資金來源，有利於鎖定專項債券風險範圍，切實保護投資者合法權益。另外，進一步開好地方政府規範舉債的“前門”，有利於遏制違法違規融資擔保行為，防範財政金融風險。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮表示，本次棚戶區改造專項債券的發行，延續了以往項目收益專項債券的一系列優點。“比如，債券募集資金專款專用，資金的安全性強、有利於更好更快推進各地的棚戶區改造工作。行業主管部門（住房城鄉建設部門）與財政部門共同配合，提高了融資預算的精確性，控制了全年棚戶區改造專項債券的總額度，同時加強了對資金的監督管理，有利於提高債券資金投資效益。”

《辦法》要求，試點發行棚改專項債券的棚戶區改造項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的納入政府性基金的國有土地使用權出讓收入、專項收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。棚改專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目。

此外，《辦法》規定，棚改專項債券期限應當與棚戶區改造項目的徵遷和土地收儲、出讓期限相適應，原則上不超過15年，可根據項目實際適當延長，避免期限錯配風險。

“《辦法》要求，地方政府結合項目收益與融資平衡情況等因素，測算提出下一年度棚改專項債券資金需求，這將在較大程度上避免地方棚改中的無序規劃與過度融資。”樊軼俠説。

專項債品種將進一步豐富

作為積極財政政策的重要舉措，我國今年預算安排地方政府專項債券13500億元，比去年增加5500億元。同時，預算報告在部署2018年工作時指出，穩步推進專項債券管理改革，豐富專項債券品種，合理擴大專項債券使用範圍。

近日，財政部發佈《關於做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，也將“穩步推進地方政府專項債券管理改革”作為強化地方債管理的一項重點。

打造中國版的地方政府市政項目“收益債”，是近年來我國地方債管理的一項突破性舉措。2017年，全國地方累計發行土地儲備專項債券2407億元，發行政府收費公路專項債券440億元，同時深圳市首次在深交所成功發行軌道交通專項債券20億元。“專項債券管理改革進展比較順利，有效發揮了地方債對地方經濟社會發展的支持作用，有利於推進供給側結構性改革。”鄭春榮表示。

根據上述通知，今年要擴大項目收益專項債券試點範圍，在優先支持在建項目平穩建設的基礎上，按照“合理擴大專項債券使用範圍”的要求，創新和豐富債券品種，優先在重大區域發展以及鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域選擇符合條件的項目，積極探索試點發行項目收益專項債券。

“穩步推進地方政府專項債券管理改革，擴大項目收益和融資自求平衡的地方政府專項債券試點範圍，是2018年地方政府債務管理的重要工作之一，棚改專項債券的出臺是其重要舉措。可以預見，其他品種的專項債券也會較快推出。”樊軼俠説。（記者 曾金華）