持續統籌深化推進“放管服”改革的迫切任務

持續統籌深化推進“放管服”改革的迫切任務
中國社會科學院政治學研究所

堅持統籌深化推進簡政放權、放管結合、優化服務改革,是全面深化行政管理體制改革、推進經濟高質量和具有強大國際競爭力的發展、實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。今年6月28日,李克強總理在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話,是連續第四年就同一個重要主題召開會議併發表重要講話,凸顯了“放管服”全面改革任務在現階段的現實迫切性和至關重要性。

觀察從中央到地方的實踐,“放管服”改革已經取得超出預期的進展與成效,顯示了這一改革在激發市場活力與社會創造力,增進民生福祉、實現經濟穩中向好和多維度優化營商環境領域的現實效果。但同時,在改革過程中的不同環節仍存在不可忽視的現實問題,改革進入啃硬骨頭的攻堅期。在全面建成小康社會決勝階段,必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,不忘初心,持續深入推進“放管服”改革。

一、從戰略高度全面把握“放管服”改革的重要地位

認識水平很大程度上影響著行動能力。繼續深化“放管服”改革,各級地方政府一定要從全局高度,提升對“放管服”改革在新時代全面深化改革開放過程之中重要地位的認識。

第一,加強對“放管服”改革在國家治理體系與治理能力現代化中重要地位的認識。

黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大報告明確這一總目標是新時代中國特色社會主義思想的組成部分,成為具有深遠意義的時代命題。

政府作為重要國家治理主體之一,深化“放管服”改革是通過實現有效的政府治理,進而實現國家治理現代化的時代需求。簡政放權改革注重創新宏觀調控,規範行政權力職責體系,還涉及商事制度、財政稅制等體制改革,這本身就是政府治理體系現代化的重要內容;放管結合改革注重加強與創新監管,這是政府治理能力現代化的重要任務;優化服務的改革注重強化服務供給,這是提升政府治理水平的重要組成部分。為此,一定要把“放管服”改革放在國家治理現代化戰略高度和宏觀視野加強再認識。

第二,提升對“放管服”改革在重塑政府與市場關係和經濟高質量發展中重要地位的認識。

政府與市場關係不僅是一個理論問題,而且是一個現實問題。二者關係的理論與實踐,與不同國家、同一國家不同歷史階段面臨的經濟社會發展問題和任務密切相關。改革開放四十年來,中國共産黨關於政府與市場關係的理論,與我國從計劃經濟轉向市場經濟體制的實踐,相互影響和共同發展。中國特色社會主義進入新時代,處理好政府和市場關係的關鍵是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

深化“放管服”改革體系中的簡政放權改革,直接表現在重塑政府與市場關繫上,重要環節是向市場、向企業放權,發揮市場在資源配置中的決定性作用,這是健全完善社會主義市場經濟體制的必然要求。與此同時,更好發揮政府作用,就要注重引導、監管和服務,政府須尊重經濟規律、市場規律,切實減少行政權力對市場直接干預,善於創新監管,創造更具國際競爭力的營商環境。深化“放管服”系統化改革,是實施創新驅動發展戰略、推動經濟高質量發展、增強中國經濟國際競爭新優勢的關鍵舉措。

第三,強化對“放管服”改革在深化行政體制改革和轉變政府職能框架中重要地位的認識。

行政審批制度改革是簡政放權改革的核心和行政體制改革突破口。2013年以來,國務院把簡政放權和放管結合作為深化行政體制改革的先手棋和當頭炮,每年國務院第一次常務會議,都把同一主題改革作為一項具有重大影響的改革任務,步步深化、系統性推進。“放管服”改革是全面深化行政體制改革的牛鼻子。

政府職能在不同歷史階段經歷著動態轉變與調整過程。黨的十八大以來多次強調,轉變政府職能的目標之一是建設服務型政府。黨的十九大報告專門指出,轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府。可見,簡政放權與創新監管和加強服務,與轉變政府職能密不可分,通過內外上下左右的權力配置改革實現政府職能真正轉變。

二、進一步厘清“放管服”改革三位一體的邏輯關係

黨的十八大以後,自2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》實施,簡政放權改革進入了一個新階段,從多方面多層次系統化推進。在這個新階段中央政府逐步完善改革思路,從簡政放權和放管結合“兩輪驅動”到簡政放權、放管結合、優化服務“三位一體”全面推進,從點式推進向線和面縱深發展。

縱深推進“放管服”這項系統改革工程,各級地方政府必須進一步厘清“放管服”三位一體邏輯關係。簡政放權與加強監管或放管結合,李克強總理對其關係與功能的比喻是“車之兩輪”。優化服務,起到催化劑或潤滑劑的作用,通過各種方式創新、優質服務供給,保障簡政放權與加強監管改革更好落地。

簡政放權,好比“開閘門”,進一步下放權力和調整權力關係。特別是向市場和企業放權,把市場機制有效調節的經濟活動交給市場,推動資源配置實現效益最大化和效率最優化,讓企業和個人有更多活力和更大空間去發展經濟、創造財富。當然,這裡“開閘門”的“寬放”,也必須有法律法規依據和制度標準,與“嚴管”統一聯動。

加強監管,好比“監測儀”,進一步加強有效監管。政府及部門管理重心要由傳統的規範市場主體的活動資格為主,轉向規範和監管市場主體的行為為主,這是下放審批權力之後加強監管職責的關鍵。對市場領域、社會領域、地方政府領域裏的行為主體,不斷以創新方式加強動態監管,針對出現的問題,及時跟進制裁措施,保證經濟社會運行的安全與秩序。加強創新監管與簡政放權是一對矛盾統一體,這是“放管結合”的邏輯關係。

優化服務,好比“潤滑劑”,進一步提升服務質量與營商環境。一方面,在前兩項改革過程中提供更好的服務,以更有效的和現代技術助力的服務方式促進簡政放權和加強監管,使社會公眾與企業更有獲得感。另一方面,提供群眾所需要的多層次多樣化服務,這也是以人民為中心改革的落腳點。

三、推進行政審批制度改革中帶動深化“放管服”改革的關鍵問題

行政審批制度改革是落實簡政放權、放管結合、優化服務全面改革任務的重要支點。以深化行政審批制度改革帶動系統性“放管服”改革,各級地方政府還要下大氣力解決一些關鍵問題來切實推進改革。

1、簡政放權要著重多維度權力下放

李克強總理強調“以簡政放權放出活力和動力”。觀察已有改革實踐,地方政府在簡政放權改革中還亟需解決如下問題:

一是繼續分類清理行政審批事項。注重圍繞市場與社會的活力、創造力與內需潛力,在國務院政府部門下放或取消行政審批權力基礎上,以政府職能為基礎,繼續依法分類清理和梳理行政審批事項和行政權力清單,完善權責清單制度。

二是解決上下級政府在行政審批權力上的銜接問題。各級級政府的權力下放和銜接存在不到位問題,其行政審批權與事後監管權和處罰權,尚未完全理順。由此,必須把權力與責任下放統一起來,同時與編制、財力等改革做到統籌銜接。

三是解決審批的不聯動與重復性問題。不少地方政府相關部門對投資項目審批,還未完全做到同步放權,僅有部分部門取消或下放審批而不能實現並聯審批;地方政府對各個入駐園區的企業仍存在重復評估與審批,企業獲得感不強。為此,地方政府要實現審批權力下放的協同性,關鍵是把“前臺一個窗口對企業和公眾”,與“後臺部門權力調整”有機統一起來。

四是依法解決減費問題。梳理各項收費及其法律法規依據,無法律依據不能收費,包括行政性收費、事業單位收費與行業協會商會收費,做到依法收費、陽光收費,避免收費項目“明撤暗收”問題重演。

2、加強監管要著重聯合與責任追究

“寬放”之後必是“嚴管”。李克強總理強調“以創新監管管出公平和秩序”。可見,加強與創新監管的關鍵是以法治化監管創造公平安全的經濟秩序。地方政府需要進一步解決監管不到位、“重審批、輕監管”未轉變等問題。

一是解決監管權力劃分問題。依法明確不同職能部門的事中監管權力職責、執法權力和事後處罰權力。否則,無法很好地實現對市場主體行為監管。

二是創新監管方式手段。在雙隨機、一公開監管實踐基礎上,建立綜合監管體系以及跨部門和跨區域的監管協作體系。完善信用監管這一聯合性監管方式,提高企業違法成本、加大制裁力度,更好發揮信用制度在監管中的功能。

三是依法加強責任監管。加強監管的責任追究機制保障,除了政府運用統一標準與規則,依法創新對市場和企業的監管和跟進嚴厲制裁,懲治監管權力尋租,保證在生産和民生領域管出安全;還有上級政府對下級監管,對下級政府在“放管服”改革中出現的“推拖繞”和各種變相執行問題,都要嚴厲問責。

3、優化服務要著重多層面提供保障

李克強總理強調“以優化服務服出便利和品質。”重要的是公眾或企業獲得服務的便捷高效與質量保證。同時,注重提供人民群眾需要的公平可及的公共服務,突出以人民為中心的服務改革。從邏輯關係看,優化服務與簡政放權、放管結合都密不可分,針對當前問題至少有兩方面需要強調。

一方面是,著重為簡政放權服務。這是優化營商環境的前提。在行政審批權力下放過程中,優化權力行使環節與流程,規範收費項目,都需要更便利的服務。比如,下放行政審批權力,深化商事制度改革,要減少企業開辦時間、簡化所需證照的流程,就必須以優化服務為根本保障。通過建設全國一體化政務服務平臺實現信息共享,也是為簡政放權提供服務保障緊密對接。

另一方面,著重為加強監管服務。實現監管方式創新,要求信息共享的服務來保障。比如,推進跨部門聯合監管與綜合監管方式與機制,以及信用監管和“互聯網+監管”的方式,都必須以優化服務的信息共享為前提,各相關監管部門共享信息,才能減少重復監管、多頭監管給企業造成的負擔與成本。

總之,從國家發展戰略全局高度,全面圍繞“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局,總結“放管服”改革階段性基本經驗,針對不同領域的關鍵問題,各層級政府應協同聯動,切實深化推進“放管服”這一系統工程的改革。(作者 孫彩紅 工作單位 中國社會科學院政治學研究所)