農村“三塊地”試點經驗加速法制化

土地管理法、城市房地産管理法修正案草案提請審議——
農村“三塊地”試點經驗加速法制化

近日，《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地産管理法〉修正案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。此次提交的草案因涉及農村“三塊地”改革，備受社會關注。

對農民來説，最關心的莫過於土地權益。農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革被統稱為農村“三塊地”改革。2015年，相關改革開始在全國33個地區實行試點，形成了一批可複製、可推廣、利修法的制度創新成果，有關探索為相關法律修訂完善提供了參考依據。

自然資源部部長陸昊在對草案作説明時表示，草案堅持了問題導向，為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者徵為國有的原集體土地規定；為縮小土地徵收範圍、規範土地徵收程序，限定了可以徵收集體土地的具體情形，補充了社會穩定風險評估、先簽協議再上報徵地審批等程序；為完善對被徵地農民保障機制，修改了徵收土地按照年産值倍數補償的規定，強化了對被徵地農民的社會保障、住宅補償等制度。

在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是徵地制度改革。我國現行徵地制度存在徵地權行使範圍過寬、補償標準低、安置途徑單一等缺陷。農業農村部農村經濟研究中心研究員廖洪樂表示，我國正處於工業化和城市化快速發展時期，城市與農村土地分屬國家和農民集體，同時地方政府壟斷了建設用地一級市場，在土地增值收益分配中政府佔有份額過高，作為土地所有者的集體和農民佔有份額過低。

陸昊表示，草案在規範徵收程序方面，要求市、縣政府申請徵收土地前開展土地現狀調查、公告聽取被徵地農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩定風險評估等前期工作，與擬徵收土地所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議，測算並落實有關費用，保證足額到位，方可申請徵收土地。

徵地的利益補償和保障機制是社會關注熱點。陸昊表示，在總結試點經驗的基礎上，將公平合理補償，保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求；明確徵收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公佈區片綜合地價確定；考慮到農村村民住宅補償、被徵地農民社會保障費用對被徵地農民住有所居和長遠生計的重要性，將這兩項費用單列，明確徵收農村村民住宅要按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意願，並將被徵地農民納入相應的養老等社會保障體系。

中國人民大學經濟學院教授劉守英介紹，按照現行法律，集體經營性建設用地不能入市，如果要入市交易，必須通過變更為國有土地之後方可。農村集體經營性用地入市改革後，允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權同地同權同價。業界認為，這對於盤活農村集體資産、提高用地保障，無疑是件好事。

從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區“破冰”，集體經營性建設用地入市逐步開花結果。試點地區積極開展就地入市、調整入市和整治入市，建立健全市場交易規則和服務監管制度。中央農辦副主任韓俊此前曾專門去德清調研。他介紹，全縣集體經營性建設用地超過1萬畝，如果都上市交易，不僅可為農民和集體經濟組織帶來20億元以上的收入，還能為農村新産業新業態發展提供土地支撐。

據介紹，草案明確了入市的條件。對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，並應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途等；同時，明確了集體經營性建設用地入市後的管理措施。要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地；集體建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執行。

“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。“空心村”是一個令人頭痛的問題，隨著青壯年進城，不少農村宅基地大量閒置，也存在“一戶多宅”等問題。截至2015年底，全國農村居民點用地2.85億畝。其中，2006年至2014年，農村常住人口減少了1.6億人，但農村居民點用地卻增加了3045萬畝。改革試點以前，農村宅基地制度的基本特徵是無償取得、一戶一宅、面積法定、限制轉讓。

在宅基地制度改革的探索下，並在農村不動産統一登記的推動下，從確權登記頒證到村民自治管理再到宅基地自願有償退出路徑，宅基地制度各項改革均取得了積極進展。據統計，截至目前，試點地區共騰退零星、閒置宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元，群眾獲得感明顯增強。

草案還提出了健全宅基地權益保障方式。根據鄉村振興的現實需求和各地現狀，規定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，允許縣級人民政府在尊重農村村民意願的基礎上採取措施，保障農村村民實現戶有所居的權利；下放宅基地審批權，明確農村村民申請宅基地的，由鄉（鎮）人民政府審核批准，但涉及佔用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續；探索宅基地自願有償退出機制，原則規定允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地。

可以預期，隨著相關法律的修訂完善，新一輪農村土地制度改革持續推進，必將提高土地利用效率，增加農民財産性收入，逐步釋放出巨大的改革紅利。（記者 張雪 喬金亮）