作為宏觀政策的就業優先政策

今年的政府工作報告有不少新提法和新亮點，其中一個是“將就業優先政策置於宏觀政策層面”。這一新的表述，蘊含多重意義，必將帶來深遠影響。

就業是民生之本，是最大的民生，將就業置於優先地位，讓人們能就業，就好業，這與我們黨執政為民的理念是高度一致的，是以人民為中心的發展思想的具體體現。為什麼要將就業優先政策置於宏觀政策層面？多數的觀點認為，這與當前及未來一段時間的就業壓力大有關係。確實，正如李克強總理在今年人大會閉幕後回答中外記者提問時所説，在中國現代化進程中，就業會始終是一個巨大的壓力。根據有關測算，未來幾年，我國城鎮每年新增勞動力在1500萬人以上，此外每年還有幾百萬的農民工需要進城就業，要解決好這麼多人的就業問題，任務的艱巨性可想而知。而且，我國經濟增長速度下行，供給側結構性改革繼續推進，國際經貿環境的不確定性增加，以及機械化、自動化和智慧化的加速推行，都無疑會放大就業壓力。因此，動員各方面力量，更加重視就業問題，把就業擺在更加突出的位置，更好地解決就業問題，成為一項緊迫的任務。

但將就業從民生層面提升到宏觀政策層面，至少還有另外一個考量，那就是經濟增長。傳統的經濟理論認為，經濟增長是決定就業的主要因素。雖然增長的就業彈性——就業增長率與經濟增長率的比值，即經濟增長每變化一個百分點所對應的就業數量變化的百分比——會有變化，相同的經濟增長速度並不一定會帶來相同規模的就業，但總體來看，經濟增長是擴大就業的前提。我國在相當長的一段時間裏，也是把經濟增長當作首要目標來追求的。但實際上，就業也是促進經濟增長和結構轉型的重要力量。古典經濟學家認為，勞動是財富之父，勞動創造價值，同我們現在所説就業是財富之源，道理是一樣的。換句話説，勞動就業也是經濟增長的前提，就業與增長互為因果。此外，我國現在已進入經濟高質量發展階段，與高速增長階段相比，現階段的經濟增長更依賴於創新，更依賴於全要素生産率的提高，更依賴於人力資本紅利的增加。最近20年來，我國各級各類教育得到了長足發展，勞動者受教育年限大幅度提高，人力資本存量顯著增加，這是創新的重要源泉。可以預期，隨著教育被定位於“國之大計、黨之大計”，我國勞動者的受教育程度和技能將會得到進一步的提升。這一更高水平的人力資本存量如果能夠最大可能地實現真實就業，無疑會進一步推動創新，從而提高全要素生産率，並最終實現更高水平的增長。因此，解決好就業問題，既事關民生，也事關供給側結構性改革和經濟的高質量發展。

作為一種宏觀政策，就業優先政策的體系構建應該包括哪些內容呢？從目前的實踐來看，至少包括以下幾個方面：一是就業崗位創造政策，即支持微觀主體創造更多的就業崗位。比如根據2018年12月國務院印發的《關於做好當前和今後一個時期促進就業工作的若干意見》，未來將加大創業擔保貸款支持力度，符合條件的個人和小微企業，可分別申請最高不超過15萬元和300萬元的創業擔保貸款。二是就業崗位維持政策，即降低企業成本，鼓勵企業在遇到困難時不要裁員或少裁員。比如根據前述《意見》，對不裁員或少裁員的參保企業，可返還其上年度實際繳納失業保險費的50%。三是就業崗位匹配政策，即促進勞動者與用人單位之間更好匹配的政策，比如降低工作搜尋成本、降低勞動力流動成本、使崗位需求信息更公平更高效共享等方面的政策。四是就業幫扶政策，即鼓勵企業更多地聘用就業困難人員，比如今年的政府工作報告提出，對招用農村貧困人口、城鎮登記失業半年以上人員的各類企業，三年內給予定額稅費減免。五是職業技能提升政策，即使勞動者的技能不斷提高和改進，以更好地適應勞動力市場變化和産業轉型升級，比如今年的政府工作報告提出，從失業保險基金結余中拿出1000億元，用於1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業培訓。如果從比較長的週期來看，職業教育乃至整個教育的改革和發展，也可看成是就業優先政策的一個重要組成部分。六是就業質量提升政策，即使就業質量隨經濟社會發展而不斷提升，推動勞動年齡人口實現更高質量的就業，比如為了防止和糾正就業中的性別歧視，今年2月人社部、教育部等九部門印發了《關於進一步規範招聘行為促進婦女就業的通知》，對招聘過程中的就業性別歧視表現做了具體規定，並明確要求用人單位、人力資源服務機構不得有就業歧視行為，對違背者給予相應的處罰。上述這些政策貫穿于就業過程的始終，並依具體情況而不斷進行調整。

將就業優先政策置於宏觀政策層面，這涉及到就業優先政策和財政政策、貨幣政策各自的地位和相互之間的關係問題。財政政策和貨幣政策作為傳統的和廣泛使用的宏觀政策，具有逆週期調節的特點，即在經濟比較熱的時候，實施緊縮性的財政政策和貨幣政策，比如增加稅收和減少支出，以及提高利率和收縮信貸等，以抑制總需求；在經濟下行的時候，實施擴張性的財政政策和貨幣政策，比如減少稅收和增加支出，以及降低利率和擴大信貸等，以刺激總需求。就業優先政策作為新的宏觀政策，也具有逆週期調節的特點，比如在經濟下行的時候，實施積極的就業政策，包括就業崗位的創造和維持政策，勞動者就業能力和創業能力的提升政策等。相比較而言，就業優先政策更強調就業在宏觀政策中的優先地位，比如對經濟熱或冷的判斷，不僅包括經濟增長的維度，更包括就業的維度；財政政策和貨幣政策的走向及其效果的好壞，不僅要考慮經濟增長速度和經濟結構的變化，更要看就業狀況的變化。因此，這內在地要求三大政策之間要加強協調配合，以確保經濟運行在合理區間，促進經濟社會持續健康發展。面對當前的經濟發展態勢，我國已明確要求保持宏觀政策連續性穩定性，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，同時實施就業優先政策，而且，財政政策和貨幣政策在很大程度上也都是圍繞就業來進行的。比如今年的大規模減稅降費和適時降準降息等，主要目的就是要給市場主體減負，緩解企業融資難融資貴問題，使微觀主體更有活力和競爭力，創造更多就業崗位。

就就業優先政策本身的實施來看，它與財政政策和貨幣政策一樣，也有一個在區間調控基礎上加強定向調控和相機調控的問題。政府通過設置“合理區間”來調控勞動力市場和就業，是基於經濟社會發展全盤考慮後的戰略選擇，是針對新時期就業領域的主要矛盾和關鍵問題主動有所為的集中體現。事實上，在複雜多變的環境條件下，設定一個就業增長和失業率的區間目標，有利於提高政府在多重約束條件下，採取更加靈活、精準、有效、及時的宏觀政策，使就業獲得可持續的增長。定向調控是針對就業區間內出現的不同情景，制定清晰的調控政策，進行有針對性的預調微調，更加有的放矢，定向施策，精準發力。相機調控是根據就業狀況和各類就業政策的特點，靈活機動地選擇一種或幾種就業政策和措施來進行調控，其目的在於防範大規模失業的風險，為實現充分而高質量的就業提供政策保障。（作者 賴德勝 係北京師範大學經濟與工商管理學院教授）