借用“外腦”會診水污染防治

全國人大常委會執法檢查首次引入第三方評估法律實施情況——
借用“外腦”會診水污染防治

“新修訂的《水污染防治法》有很多亮點和新要求，但在執行過程中，部分條款缺乏配套法規政策。”“建議在執法檢查時，要加強對污泥處理和利用的檢查，大力促進污水、污泥的資源化利用”……

日前，全國人大常委會召開水污染防治法執法檢查組第一次全體會議，正式啟動了今年第一次執法檢查工作。與以往不同的是，這次執法檢查首次借用了“外腦”，在執法檢查中引入第三方評估法律實施情況和效果，成為全國人大常委會執法檢查工作方式方法的一個創新之舉。

執法檢查組出發前，檢查組成員與業內多位專家作了深入交流，專家們開門見山，從各自專業角度，就水污染防治法實施情況評估中發現的問題提出了意見建議。

“外腦”提供技術支撐

水是萬物之母、生存之本、文明之源，水安全與我們每個人息息相關，這些年層出不窮的水污染問題總是牽動人心。這一次，全國人大常委會拿起法律“利劍”，向水污染“宣戰”，開展水污染防治法執法檢查，以實際行動助力打贏碧水保衛戰。

執法檢查重在實效，為了讓全國人大監督更有力度、更具權威，全國人大常委會請來了“外腦”，採用數據化、精準化的監督方式，為執法檢查提供技術支撐和專業參考。

中國工程院院長李曉紅介紹，今年1月份，中國工程院接到了全國人大環資委來函，委託他們對水污染防治法實施情況開展第三方評估。對此，評估項目召集了20多位院士以及100多位不同領域專家組成評估專家組。評估工作堅持以問題為導向，圍繞水污染防治標準規劃執行情況、飲用水安全保障與地下水環境保護執行情況、水污染防治措施執行情況以及水污染防治監管執行情況等4個方面開展。

經過研判，評估專家組形成了初步結論。“新修訂的《水污染防治法》自2018年1月1日實施以來，總體成效良好，對全國生態環境保護工作的有序推進起到了積極作用。”李曉紅説，具體來看，飲用水與地下水保護措施有序推進，有效提升了飲用水的達標率。目前，全國地級以上城市、縣級水源保護區劃定完成率分別為97.7%和94.7%；水污染防治措施有序推進，水環境質量逐步改善，基本消除了36個重點城市1009個黑臭水體，消除比例為95%；重點流域監管能力和保障機制不斷加強，河長制和重點流域水環境的聯動保護協調機制在有序推進。

成績值得肯定，但問題也不容回避。李曉紅指出，新修訂的《水污染防治法》有很多亮點和新要求，但在執行過程中，部分條款缺乏配套政策法規，導致實施中邊界不清、操作性不夠強，難以達到預期目標。“比如，法律要求地下水污染源，包括工業聚集區、尾礦庫等應當採取防滲措施，以防止地下水污染。但在操作層面卻缺少具體的監管章程和技術規範，採取什麼樣的防滲以及技術要求和監管方法，如何檢查及檢查要點等都不明確。”

水標準體系亟待健全

制定水環境標準是對水污染防治、水環境保護的重要手段。專家們認為，目前我國水環境標準體系尚不健全。

李曉紅表示，新修訂的《水污染防治法》要求地方可根據具體的經濟和技術條件，制定重要江河、湖泊的水環境質量標準。但在具體實施中，大部分地方並未因地制宜制定流域性水環境質量標準。“我國自然條件和污染效應區域差異顯著，現行《地表水環境質量標準》規定了全國統一指標及其限值，可能導致‘過保護’和‘欠保護’問題，各地應因地制宜加強區域性、流域性、差異性質量標準體系建設工作。”

中國工程院院士錢易也談到了標準問題。“地表水環境質量標準規定了24個水質目標，但常用的指標卻少得多，通常關注的只有COD、總氮等幾項。”她表示，有毒有害的污染物質，包括很多新興污染物如藥品與個人護理用品、內分泌干擾物等具有較高生物活性和毒性，應受到關注，但目前標準中卻沒有這些指標。

她建議，在這次執法檢查中應加強對水體中有毒、有害物質及其影響的注意，並通過修改水環境標準、加強污染物源頭控制等各種手段，有效減少有毒有害污染物對水環境和人民健康的危害。

中國工程院院士侯立安重點關注了農村生活污水排放標準問題，“從部分省市區已完成併發布的標準來看，在指標限值設定與水功能區關係、因地制宜性、出水用途等方面考慮尚不全面，存在個別地區標準偏高、一刀切現象”。他還表示，農村生活垃圾、畜禽糞便、水産養殖、農藥化肥等相關標準或規劃與當地土地政策、污水處理標準的互補性有待進一步提高。

需要強化源頭減排

工業生産過程是造成水污染的重要源頭。“在我國水污染防治歷史上，曾經採用‘關、停、並、轉’來減少工業廢水排放，實踐證明，這些措施效果有限，更與發展經濟和人民生活相矛盾。”錢易認為，推行清潔生産，在污染的源頭減少資源消耗和污染排放，才是符合生態文明建設和可持續發展戰略的正確途徑。“我國早在上世紀90年代就大力推行清潔生産，在很多行業和工廠取得了顯著效果，但不同行業和不同工廠的成績卻差異很大。而且，清潔生産的發展是無止境的，必須不斷提高、不斷推行。”

農業和農村水污染問題同樣需要引起高度重視。北京師範大學教授郝芳華表示，新修訂的《水污染防治法》在“農業和農村水污染防治”章節，增加了多個條款，著力於源頭預防。“在農業農村面源污染防治工作中，應避免照搬城市水污染治理思路，要因地制宜，強化生態治理思路。”她認為，植被緩衝帶是國際防治農業面源污染最具特色和成效的措施，緩衝帶可以截留農業面源污染物中超過50%的氮、65%至95%的磷。“植被緩衝帶作為‘山水林田湖草’系統治理中的連接點，是綠水青山的一部分，需從生態文明建設的高度來謀劃。”

郝芳華建議，要加強落實《水污染防治法》中關於“開展沿河沿湖植被緩衝帶和隔離帶等生態環境治理與保護工程”的規定，將農業農村面源污染防治作為“山水林田湖草”系統治理中的一環，統籌考量，實現有效串聯，通過合理佈局河湖濱岸帶修復、植被緩衝帶建設等工程削減面源污染負荷，同時提高水體自凈能力，實現污染控制與水生態修復的協同效益。在國家生態修復重大工程中列入河湖植被緩衝帶建設工程，推動重點流域河段示範建設，協調好緩衝帶建設與植樹造林、水土保持、流域綜合治理等已有生態建設工程的關係，根據流域環境特點、植物群落特徵和污染物特性，因地制宜地建設植被緩衝帶，逐步形成“一河一帶”“一湖一帶”的生態戰略格局。

信息公開需有細則

飲用水安全涉及人民健康和社會穩定，新修訂的《水污染防治法》在多個方面對飲用水安全問題作了新的規定。

清華大學教授張曉健表示，安全的飲用水水源，是安全的飲用水最基礎條件。新修訂的《水污染防治法》新增了對飲用水水源污染風險作調查評估的要求。“以往的做法，多是在一些地方出現飲用水安全問題後，再對水源作調查與整改。現在的《水污染防治法》則要求主動、提前、全面開展調查評估，是一項重大的制度性措施，為解決歷史問題、加強防範、實施監管提出了具體的法律要求。”

《水污染防治法》規定，“縣級以上地方人民政府有關部門應當至少每季度向社會公開一次飲用水安全狀況信息”。張曉健提醒，“要注意這裡有‘至少’兩個字，這只是最基本的要求，是合格，遠不是優秀。”目前，各地城市供水的水質信息公開辦法各不相同，在水質的項目、頻次和詳細程度上有較大差異，一些地方是按最低要求，存在信息模糊、時間滯後等問題。為落實《水污染防治法》水質信息公開的要求，建議有關主管部門制定信息公開實施細則，明確要求。

中國工程院院士曲久輝也在關注飲用水安全，他認為解決問題的關鍵是要進一步完善法律體系。“《水污染防治法》只能解決飲用水水源‘守底線’問題，《城市供水條例》(1994)已不適應新時代的要求，應參照國際經驗、結合我國國情，加快推進相關立法，強化法律監督，進一步強調飲用水供給的公用事業屬性，規範供水市場行為，進一步明確各級政府的主體責任和供水企業的運行職責，切實保障消費者的合法權益，進一步完善供水價格的形成機制和調整機制，充分發揮市場機製作用，進一步強化供水安全的執法監督，加強履職問責和績效考評。”（記者 張雪）