全國國土空間規劃走向“一張圖”

小到家門口是建綠地還是蓋商場，大到城市發展整體的定位走向，對老百姓來説，國土空間規劃與自身的生産生活息息相關。近日，《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式發佈，主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等將統一融合為一個國土空間規劃，實現“多規合一”。

5月27日，在國務院新聞辦召開的新聞發佈會上，自然資源部副部長趙龍表示，《若干意見》的發佈正是要克服此前我國各級各類空間規劃存在的一些問題，形成全國國土空間開發保護“一本規劃、一張藍圖”，把每一寸土地規劃得清清楚楚、明明白白。

規劃亂象 使發展“受傷”

規劃相互打架導致落不了地，規劃朝令夕改，或者規劃一套另做一套……長期以來，一些規劃亂象在我國一些地方存在，被人們形象地稱為“規劃規劃，紙上畫畫，墻上挂挂”。

“比較典型的一種現象是，同樣一塊地，國土規劃中是基本農田，林地規劃中是林地，而在城建規劃中又被劃為城市建設用地。”中國城市規劃設計研究院原院長李曉江説，如果要調整地塊規劃需涉及諸多部門，程序十分複雜。

李曉江以此前已進行“多規合一”改革的海南省為例，改革前調研發現，海南全省各種土地、林地、建設、海洋等規劃矛盾、重疊的土地斑塊達數十萬塊,已成為制約當地經濟社會發展的一個問題。

究其原因，一直以來，我國各種規劃分屬不同的管理部門，各部門的事權不同，規劃目標不同，規劃方法和重點也不同。因此往往容易造成自成體系、內容衝突、缺乏銜接協調等問題。中國國土勘測規劃院總工程師張曉玲將此前的這種規劃管理體制形容為“九龍治水”，“協調不夠，相互不通氣，形成的規劃自然就容易‘打架’”。

趙龍則表示，新中國成立特別是改革開放以來，各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊衝突、審批流程複雜、週期過長等問題。

化解矛盾 “多規合一”給出時間表

“解決規劃矛盾，改革勢在必行，《若干意見》的‘多規合一’正是行政體制機制改革的一個體現，”李曉江説，“同時，隨著生態文明建設的不斷深入推進，也需要更加科學、統一的國土空間規劃來對生態空間加以保護和利用。”

克服“九龍治水”，《若干意見》中明確了各級國土空間規劃的責任部門：自然資源部、省級政府、市政府相應承擔組織編制任務。同時，意見強化對專項規劃的指導約束作用。其中，針對海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃，由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制；涉及空間利用的某一領域專項規劃，由相關主管部門組織編制。

那麼，全國國土空間規劃“一張圖”何時能夠繪就？《若干意見》明確，到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系；全面實施國土空間監測預警和績效考核機制；形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生産空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

深入推進 確保一張藍圖繪到底

一張“好圖”，單單繪製出來還不夠，關鍵在落實。

自然資源部空間規劃局副局長張兵介紹，國土空間規劃的“一張圖”需要各部門之間數據的共享共建。目前，我國正依託第三次國土調查來對所有國土空間的自然資源進行調查監測數據的整合和更新，由此建立全國統一的國土空間基礎信息平臺。以此為底版，有關部門將結合各級各類國土空間規劃編制，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設。“屆時，我們能夠通過這個全國的國土空間基礎信息平臺看到每一塊土地的規劃利用情況，所有的專項規劃也要與這個基礎信息平臺上的規劃‘一張圖’進行比對，以實現主體功能區戰略和各類空間管控要素的精準落地。”

此前，我國個別地方出現過規劃嚴肅性不夠,被隨意修改的現象。趙龍強調，為了杜絕這一亂象，《若干意見》強化了規劃實施的監管權威性：“規劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，堅決防止出現‘換一屆黨委政府改一次規劃’的現象。堅持先規劃、後實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動；堅持‘多規合一’，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃；堅持按法定程序修改規劃，嚴格審批。對國土空間規劃編制實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。”

“當然，制度規定只是一個重要的方面，更重要的是大家從落實新發展理念上來重視、認識和執行。”趙龍表示，制度和理念共同結合，才能夠切實解決“規劃規劃，墻上挂挂”這樣的問題，從而實現空間治理體系和治理能力的現代化，保證“一張藍圖繪到底”。（記者 楊舒）