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聚焦市場主體關切 持續打造市場化法治化國際化營商環境

2021-09-06 11:19 來源: 《中國行政管理》雜誌
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2021年6月2日,李克強總理在全國深化“放管服”改革著力培育和激發市場主體活力電視電話會議上發表重要講話,部署持續一體推進“放管服”改革,打造市場化法治化國際化營商環境,培育壯大市場主體,更大程度激發市場活力和社會創造力。會後,中國行政管理學會研究團隊結合黨史學習教育,深入研究改革開放以來我國營商環境建設的歷史,梳理總結了黨的十八大以來圍繞市場主體、深化“放管服”改革、優化營商環境和提升經濟治理能力的理念思路、具體舉措和進展成效,同時結合我國經濟體制改革和行政體制改革實踐,從基礎制度、運行制度和保障制度等方面提出構建營商環境制度體系的思考和建議,形成了《聚焦市場主體關切 持續打造市場化法治化國際化營商環境》的研究報告。與此同時,學會與相關單位合作,邀請相關領域專家專題研討深化“放管服”改革中的共性問題,開展政策解讀,為優化營商環境建言獻策。我們期待這些研究成果能為學習貫徹電視電話會議精神和要求,為深入研究營商環境建設和政府職能轉變提供參考和借鑒。

營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的制度要素和社會條件,是一國治理能力、體制機制、社會環境、資源稟賦、基礎設施和思想觀念等因素的綜合反映。只有良好的營商環境,才能吸引更多人才、資金、技術,才能釋放市場活力、激活發展潛力、提升國際競爭力,推動經濟社會高質量發展。黨中央、國務院高度重視優化營商環境建設,習近平總書記指出,必須善於通過改革破除發展面臨的體制機制障礙,改善營商環境,推動簡政放權,加強事中事後監管,優化服務,把蟄伏的發展潛能激活。李克強總理強調營商環境就是生産力,必須持續推進市場化法治化國際化營商環境建設,更大力度推進“放管服”改革。實踐證明,深化“放管服”改革和優化營商環境是深化改革開放,把我國制度優勢轉化為治理和發展效能的關鍵舉措。

一、營商環境建設契合改革開放的發展邏輯和高質量發展的內在要求

我國營商環境發展變化是持續解放思想、深化改革開放的實踐成果,充分體現了我們黨和國家對經濟建設和經濟管理規律的認識和把握,展示了我們經濟發展理念的豐富變化、政府職能的深刻轉變、社會治理方式的不斷創新,是政府管理體制機制不斷適應經濟社會發展變化的內在要求和綜合成效。

(一)營商環境建設是貫穿改革開放和經濟建設的主線

黨的十一屆三中全會以來,黨和國家工作以經濟建設為中心,實行改革開放,從興辦深圳等經濟特區、沿海沿邊沿江沿線和內陸中心城市對外開放到加入世界貿易組織、共建“一帶一路”、設立自由貿易試驗區、謀劃中國特色自由貿易港、成功舉辦首屆中國國際進口博覽會,從“引進來”到“走出去”,從搞好國營大中小企業、發展個體私營經濟到深化國資國企改革、發展混合所有制經濟,從單一公有制到公有制為主體、多種所有制經濟共同發展,從以經濟體制改革為主到全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明體制、黨和國家機構改革、行政管理體制改革、依法治國體制改革等一系列重大改革紮實推進,改革開放成為當代中國最壯麗的氣象,體制機制改革成為最顯著的特徵。縱觀改革開放四十餘年進程,以經濟建設和經濟體制改革為著力點,從傳統的計劃經濟體制到前無古人的社會主義市場經濟體制,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用是貫穿其中的主題,而以放開搞活為特色的市場取向改革,不斷破除政府對經濟活動管理的體制機制障礙,激發企業等市場主體活力等營商環境建設,一直是伴隨其中的主線。

改革開放初期,優化營商環境主要圍繞吸引外資開展,先從經濟特區和沿海開放城市招商引資開始,主要是對外資企業提供土地、勞動力、稅收等方面優惠政策,破除外商企業發展制度障礙,從而引進外商的資金、技術和管理,促進地方經濟發展。此後,改革開放政策逐步從沿海延邊沿江向內地中心城市拓展,不斷更新我們關於經濟發展的觀念和理念,提升我們對市場機制的認識和認知。黨的十二屆三中全會通過的《關於經濟體制改革的決定》中提出我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟,開始了政府向企業放權和搞活商品市場的進程。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標,強調要使市場在資源配置中發揮基礎性作用和建立全國統一開放的市場體系,開啟了政府向市場放權和搞活要素市場的歷史進程。隨著市場經濟體制的逐步形成,各地開始將投資環境的改善作為擴大開放、加快經濟發展的重要手段,既重視開發地理區位、基礎設施、環境資源等硬體,也重視改善社會政治環境、經濟管理制度等軟體。特別是2001年,為了更好地完善我國市場經濟制度和融入世界經濟體系,也是為了踐行加入世界貿易組織的莊嚴承諾,國務院專門成立行政審批制度改革工作領導小組,從2001年到2021年,先後十多次大幅取消和調整行政審批項目,政府對企業和市場的微觀審批管理大大減少,影響企業等市場主體參與市場經濟活動的體制機制障礙被大量消除。各地也結合加入世貿組織要求,進行了大規模的審批制度改革,成立了各種類型的投資審批中心或行政服務中心。這些舉措,深化了我們對政府與市場關係的認識,推動了政府職能轉變和經濟體制改革。投資環境的競爭、政務環境的競爭、甚至包括市場環境的競爭,成為推動地方經濟發展的重要引擎,中國改革開放和營商環境建設進入新階段。

(二)“放管服”改革為優化營商環境賦能

黨的十八大以來,面對極其複雜嚴峻的國內外形勢,以習近平同志為核心的黨中央保持戰略定力,繼續深化改革開放,大力推進簡政放權和行政審批制度改革,最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預,創新市場監管體制機制,優化企業和市場競爭環境。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出建設統一開放、競爭有序的市場體系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,激發市場活力和創造力。2013年和2014年,國務院把轉變政府職能和行政審批制度改革作為推進政府治理現代化的“當頭炮”和“先手棋”,出臺了一系列簡政放權和創新監管的政策措施,2015年國務院提出了“放管服”三管齊下,全面推進,激發市場和社會發展活力,2016年國務院明確將優化營商環境作為“放管服”改革的重要內容和目標進行部署,深化對外開放,對接國際規則,提出了創建一流國際營商環境。至此,優化營商環境成為黨和國家在新形勢下以更高起點推進改革開放,增強國家競爭力,更好配置國際、國內資源的戰略性舉措,特別是黨的十九屆四中全會進一步明確要深入推進簡政放權、放管結合、優化服務,深化行政審批制度改革,改善營商環境,使得營商環境建設成為推進政府治理現代化的賦能機制。至今,國務院已經連續7年召開深化“放管服”改革電視電話會議,推進相關工作,2019年還專門召開深化“放管服”改革和優化營商環境電視電話會議,要求堅持市場化法治化國際化原則,破除不合理體制機制障礙,更大激發市場活力和社會創造力,要求公開透明、公正監管和依法保護各類所有制企業合法權益,強調持續擴大開放,加強與國際通行經貿規則對接,促進提高國際競爭力。2020年1月1日起施行《優化營商環境條例》,進一步以法治方式加強營商環境建設。

回顧40多年營商環境發展變化,我國從高度集中的計劃經濟體制逐漸轉變為有計劃的商品經濟體制再到充滿活力的社會主義市場經濟體制,一直都著眼于堅持和完善社會主義基本經濟制度,妥善處理政府和市場的關係,創新放開搞活的制度機制,將大量不該由政府管的事交給市場和社會,不斷強化事中事後監管、優化政府服務,集中力量做好政府“該做的事”。改革開放40年的實踐啟示我們,中國的發展離不開世界,世界的繁榮也需要中國,持續推動營商環境建設,促進了中國經濟深度融入世界,也創造了中國經濟的競爭新優勢,提升了中國經濟的吸引力和競爭力。伴隨著我國改革開放進程的不斷深入,特別是推進國家治理體系和治理能力現代化成為全面深化改革目標任務的確立,營商環境建設逐步以法治化為導向,注重制度創新,營造公開透明、公平公正的法治環境,給市場主體以穩定的預期,推動了將國家治理的制度優勢轉化為治理效能。當前,按照黨中央國務院部署,各部門、各地區在推動經濟發展中,逐步把注意力更多放在推進“放管服”改革、優化營商環境上,更大激發市場主體的活力,為各類市場主體創業興業提供便利條件和制度保障,不斷開闢出經濟高質量發展的新空間,形成新的巨大的制度紅利,對於激發市場主體活力、增強經濟內生動力、提升經濟競爭力發揮了重要作用。

(三)營商環境建設助推經濟高質量發展

黨的十八大以來,在國際形勢嚴峻複雜、國內經濟下行壓力加大的情況下,中國經濟始終保持中高速增長,運行在合理區間,經濟總量穩居世界第二位,很重要一個原因就是,通過“放管服”改革和營商環境改善,市場主體得到前所未有的興盛和發展。七年多來,各類市場主體數量增加了一倍,達到1億4千多萬戶,僅2020年,我國新設立市場主體2502萬戶,日均新設企業達到2萬戶。如此龐大的新的市場主體帶動了大量就業,城鎮新增就業連續7年保持在1300萬人以上。就業帶來更多投資和消費,從而推動經濟社會發展形成良性循環。“放管服”改革、優化營商環境與大眾創業、萬眾創新和“互聯網+”緊密結合,激發了億萬人民群眾的創業創新潛能,促進了新技術、新産業、新業態、新模式蓬勃發展,深刻改變著社會的生産方式、人們的工作和生活方式。近年來,戰略性新興産業、高技術産業年均增長10%以上,網上購物、物流快遞等以三年翻一番的速度增長。同時,許多傳統産業也在改造提升中煥發出新的生機。目前,新動能對經濟增長的貢獻率超過三分之一、對城鎮新增就業的貢獻率超過三分之二,服務業已佔國民經濟半壁江山,經濟結構呈現加快優化升級的良好態勢。

通過營商環境的改善,我國經濟的吸引力和競爭力得以提升,外國投資者對我國市場的信心得到增強。在全球經濟增長放緩、跨國投資低迷、國際環境不確定性增加、各國引進外資競爭加劇的條件下,中國吸收外資實現逆勢增長,穩居發展中國家首位,保持全球第二大外資流入國地位。貨物進出口總額和對外非金融類直接投資也常年穩步增加並位居世界前列,是全球第一貨物貿易大國和主要對外投資大國。據統計,我國實際使用外資從2014年的1196億美元穩步增長至2020年的1443.7億美元;在疫情持續反復的情況下,2021年上半年使用外資6078.4億元,同比增長28.7%。引資結構進一步優化,服務業實際使用外資7767.7億元,增長13.9%,佔比77.7%。高技術産業吸收外資增長11.4%,高技術服務業增長28.5%,其中研發與設計服務、科技成果轉化服務、電子商務服務、信息服務分別增長78.8%、52.7%、15.1%和11.6%。主要來源地保持穩定,對華投資前15位國家和地區,投資增長6.4%,其中荷蘭、英國分別增長47.6%、30.7%。這對於統籌國際和國內兩個市場,預防和應對各類經濟風險提供了堅強保障,推動我國經濟持續穩定增長和高質量發展。

二、聚焦市場主體關切,深化“放管服”改革,將營商環境制度創新成果轉化為經濟治理效能

黨的十八大以來,我國政府大力推進和深化“放管服”改革,始終圍繞市場主體關切,通過簡政放權,激發市場主體能動性;通過創新監管,構建公平競爭的市場環境;通過優化服務,提升為企業全生命週期的服務效能;通過擴大開放,便利外商投資和對外貿易;通過加強法治,鞏固改革開放和營商環境建設制度成果。經過多年努力,統一開放、競爭有序的市場體系初步建立,市場主體獲得了更加公平可及、優質高效的公共服務,社會主義市場經濟體制機制更加成熟、更加定型,不斷解放和發展社會生産力的顯著優勢更加彰顯。

(一)簡政放權為市場主體鬆綁減負,激發企業能動性和創造性

優化營商環境對激發市場主體活力和創造力具有關鍵作用。在推進“放管服”改革、優化營商環境過程中,各級政府在降低市場準入門檻、培育和發展市場主體方面採取了很多措施,鬆綁減負市場主體,激發了企業能動性和創造性。

一是減少干預,更多自主。2013年之前,我國市場準入和退出機制尚不健全,企業自主經營權的保障也有待完善,尤其是各類審批事項繁多,企業投資經營和群眾創業辦事面臨門檻多、手續繁、成本高等問題。經過多年簡政放權改革,已削減的國務院各部委行政審批事項數量超過50%,取消中央指定地方實施行政審批事項超過30%,清理規範國務院部門行政審批仲介服務事項超過70%,中央層面核準的企業投資項目壓減90%,徹底終結非行政許可審批。2019年,工業産品生産許可種類由24類壓減至10類,壓減幅度達58%,對31種産品不再實行強制認證,將27種産品由強制性認證轉為企業自我聲明,2020年將工業産品生産許可全部下放至省級。大力精簡企業資質類別和等級,工程勘察、設計、施工、監理企業資質類別已由593項減至245項,除最高等級綜合資質和需跨部門審批的資質外,其他等級資質一律下放至省級及以下部門審批。全面開展工程建設項目審批制度改革,將審批時間由超過300多天壓縮至120個工作日內,在世界銀行《全球營商環境報告2020》“辦理施工許可”這一指標上,比2019年提升88位,名列第33位。另一方面,實施了企業簡易登出登記試點,企業破産清算和重整等法律制度進一步完善,企業登出網上服務平臺搭建完成,多元化市場退出機制已初步建立。與此同時,國務院及各部委出臺一系列文件,明確一律不得將企業經營自主權事項作為企業投資項目核準前置條件,不得干預市場主體正常生産經營活動以及加入或退出社會組織等行為。應該説從企業設立、運行到登出全生命週期,市場主體的自主權得到充分保障,創造性不斷得到激發。

二是非禁即入,更多機會。“非禁即入”是市場充滿活力和創造性的關鍵,既包括各類市場主體能夠充分地、平等地使用各類資源,也包括這些資源根據市場規律自由流動和高效配置。為了實現這一目標,近幾年我國實行了全國統一的市場準入負面清單制度,從2016年商務部《市場準入負面清單草案(試點版)》到發佈2020年版市場準入負面清單,清單事項壓減至123項,清理取消了各地自行編制發佈的23個市場準入類負面清單,不斷豐富“法無禁止皆可為”的管理理念。各級政府(部門)不斷出臺政策,在招標投標、政府採購、各類生産要素和公共服務資源使用等方面,對各類市場主體不得設置歧視性政策和障礙。不斷加大反壟斷和反不正當競爭執法力度,營造競爭中性的發展環境,2020年市場監管總局出臺《經營者集中審查暫行規定》、《經營者反壟斷合規指南》,並首次發佈《中國反壟斷執法年度報告》,開展重點領域反不正當競爭執法專項行動,查處各類不正當競爭案件7371件。不斷加快推進公用事業領域改革,實行穩投資舉措,鼓勵和引導民間資本進入交通、電力、教育等基礎設施和社會事業領域,部分壟斷行業通過混改積極引入民間投資。應該説各類市場主體在更多的領域實現了權利平等、機會平等、規則平等。

三是優化流程,更快運營。從2013年開始,我國開始推動商事制度改革,取消了註冊資本的最低要求,改“實繳制”為“認繳制”,由“先證後照”改為“先照後證”,改企業年檢為年報,同時大力推動“多證合一”,優化流程,減少企業註冊程序和時間。近幾年,又進一步全面推行企業開辦全程網上辦,取消企業銀行賬戶許可等措施,變革企業註冊地點制度要求,著手破解企業“準入不準營”難題。截至2020年底,工商登記前置審批精簡比例超過85%,全國基本實現企業開辦不超過4個工作日,企業開戶時間縮減至1到2天。中央層面設定的全部523項涉企經營許可,按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式在全國自貿試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點,加快推動工程建設項目全流程在線審批,積極探索對需要許可證的行業實行“一證準營”、跨地通用。全面推行了證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制,緩解企業和群眾辦證多、辦事難問題。上海浦東在電商、餐飲等31個行業開展“一業一證”改革試點,將一個行業準入設計的多張許可證整合為一張行業綜合許可證,推動實現“一證準營”。根據世界銀行《全球營商環境報告2020》,我國在“開辦企業”指標排名從2014年的第158位提升至2020年的第27位。

四是減稅降費,更低成本。除了制度性交易成本,我國還非常關注如何切實降低市場主體的生産運營成本,在減稅、降費、加大金融支持等方面多措並舉,讓企業能夠輕裝上陣開拓創新。據統計,從2013年到2018年,累計取消、停徵、減免1100多項中央和省級政府行政事業性收費,減輕市場主體負擔超過3萬億元,2019年,全國累計新增減稅降費超過2.16萬億元。2020年累計新增減稅降費超過2.6萬億,減免各類企業繳納的養老、失業、工傷三項社保費上半年達6000億元,實施失業保險穩崗返還政策惠及8400多萬職工。增加政策性銀行專項信貸額度等,為企業特別是中小微企業和個體工商戶提供低成本貸款2.85萬億元;對110多萬戶中小微企業超過1萬億元貸款本息辦理延期還本或付息。減稅方面,結構性減稅與普惠性減稅並舉,一方面,深入推進稅制改革,由點到面推開“營改增”,進一步降低增值稅稅率和簡並稅率,加強電子納稅申報和繳納系統;另一方面,繼續降低重點行業和中小微企業的稅收負擔,實施小微企業普惠性稅收減免政策,確保所有行業稅負只減不增,尤其是將製造業和交通運輸業/建築業等稅率分別下調至13%和9%。降費方面,繼續減免或取消行政事業收費項目,如撤消全國高速公路省界收費站,取消部分鐵路和港口收費等;繼續推動降低用能、物流、電信等成本;繼續清理規範涉企收費,例如市場監管總局2020年在涉企、電力等領域開展多次價格檢查,責令退還多收價款13.6億元。繼續降低民營和小微企業融資成本,例如,銀行業金融機構新發放普惠型小微企業貸款平均利率在2019年11月時已降至6.75%,2021年上半年進一步下降至5.65%。

(二)創新監管規範市場主體,營造公平競爭市場環境

在簡政放權改革的同時,不斷強化事中事後監管,創新和改進監管方式,提升市場監管水平,通過公正監管營造公平競爭的市場環境,逐步建立起以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。

一是創新監管機制,監管更簡便。從2013年開始,我國一些地方開始探索“雙隨機”的監管模式,即在監管過程中隨機抽取檢查對象,隨機選派執法檢查人員,抽查情況及查處結果及時向社會公開。2015年國務院完善這一監管方式並在全國推廣。2019年,出臺在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的政策文件,並制定聯合抽查清單(第一版),共納入38大類84個聯合抽查事項,指導地方開展部門聯合隨機抽查。2020年,市場監管總局會同有關部門發佈聯合抽查事項清單,對35個領域74個高頻檢查事項進行分類整合,實現“進一次門、查多項事”。江西省將省級隨機抽查事項從324項壓減至170項,實現清單之外無檢查。另一方面,從2014年開始,國家加快社會信用體系建設,強化企業信用歸集和公示,建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制,推行信用監管。截至目前,國家企業信用信息公示系統已建設完成,貫穿市場主體全生命週期的信用監管體系正在逐步完善。2020年,國家發改委、人民銀行推動規範和健全失信行為認定、記錄、匯集、共享、公開、懲戒和信用修復等機制,更好發揮社會信用體系對事中事後監管的支撐作用。浙江、福建等地還進一步將抽查結果信息作為企業信用風險分類的重要衡量因素,根據企業信用風險狀況確定抽查比例和頻次,將監管的綜合協同效能充分發揮出來。

二是實施重點監管,監管更有效。近幾年來,我國各級政府部門以最嚴謹的標準對食品藥品安全、特種設備安全、工程質量安全、生産安全、市場秩序維護、金融詐騙、知識産權保護等領域實施了重點監管,有效守好安全和質量底線。以食品藥品安全為例,2019年,《食品安全法》《藥品管理法》《疫苗管理法》等相繼修訂或出臺,中共中央、國務院也出臺了《關於深化改革加強食品安全工作的意見》等規範性文件,要求對相關領域和活動進行全方位、全覆蓋的監管,加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系。2020年,藥監局加強疫苗全過程監管,對所有在産37家疫苗企業開展巡查並派駐檢查員。2020年市場監管總局開展了大型遊樂設施及客運索道、液化石油氣瓶等安全隱患排查治理,共檢查相關單位89.6萬家。應急管理部2020年對全國7600余家危險化學品重大危險源企業開展兩輪全覆蓋大檢查和隱患整治。針對知識産權保護,中辦國辦2019年印發了《關於強化知識産權保護的意見》及2020-2021年推進計劃,建立侵權懲罰性賠償制度,提高法定賠償數額上限,得到市場主體的認可。各個部門齊發力,共同捍衛群眾生命財産安全和質量底線。

三是實行包容審慎監管,監管更靈活。2017年政府工作報告正式提出“包容審慎”監管原則,要求本著鼓勵創新、包容審慎原則,制定新興産業監管規則,引導和促進新興産業健康發展。近幾年,包容審慎監管實踐日益增多,而且逐漸制度化,為新業態、新技術、新模式的健康發展留下了充分空間,很好地發揮了監管服務高質量經濟發展的作用。例如,國務院辦公廳制定出臺關於促進平臺經濟規範健康發展的指導意見,要求促進平臺經濟規範健康發展,落實和完善包容審慎監管要求,推動建立健全適應平臺經濟發展特點的新型監管機制,著力營造公平競爭的市場環境。人力資源和社會保障部探索完善平臺經濟用工相關政策,推進新業態從業人員職業傷害保險試點。商務部等推動電子商務法深入實施。市場監管總局放寬新興行業企業名稱登記限制,研究起草《電子商務價格行為指南》,推動規範新業態企業價格行為。文化和旅遊部修訂發佈《旅遊民宿基本要求與評價》,完善旅遊住宿新業態相關標準。

四是完善“互聯網+監管”,監管更精準。“互聯網+”是實現新型監管高效化、智慧化、泛在化的重要載體。各級政府加快建設數字化市場監管模式,打造“智慧監管”、“精準監管”系統。2020年,國家“互聯網+監管”系統主體功能建設初步完成,匯聚監管數據13億條,建立了針對金融監管、食品安全、危化品生産等10個領域的24個風險預警模型,有效提升相關領域風險防控能力和監管的規範化、精準化和智慧化水平。各地區、各部門也在加快建設本地區和本部門“互聯網+監管”系統,推動實現與國家監管系統互聯互通,並依託系統開展執法活動。如稅務總局建立涉稅風險分析指標體系,應用大數據分析精準識別風險納稅人;浙江建立全省統一的執法監管數據中心,依託全省行政執法監管平臺和“浙政釘”掌上執法系統,將全部監管事項和活動納入統一管理,實現“一網通管”。

(三)優化服務便利市場主體運營,提升企業全生命週期運轉效能

力除煩苛之弊,大興便民之舉,各級政府以市場主體需求為導向,聚焦企業反映突出的“辦事難、辦事慢”、“多頭跑、來回跑”、“奇葩證明”等問題,不斷創新服務方式,優化服務流程、推進“互聯網+政務服務”建設,打造出“馬上辦”、“就近辦”、“一次辦”、“網上辦”、“指尖辦”、“協同辦”和“異地辦”等新型服務模式,讓企業在全生命週期都能享受到高效便捷、公平可及的公共服務。

一是優化服務體系和流程,實現“就近辦”和“一次辦”。近幾年來,各地按照省級統籌的原則,構建了“省-市-縣(區)-鄉(鎮)-村”五級政務服務體系,將行政區域內各類政務服務事項進駐政務服務大廳統一辦理,對原先分散、零星的審批權力進行集中統一管理。另一方面,優化再造服務流程,精簡審批環節,通過“減、放、並、轉、調”等方式,取消、簡化一大批不必要的證明和繁瑣手續。推進工程建設項目並聯審批,把審批流程劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段,每個階段由一家牽頭部門負責協調相關部門限時辦結,分類制定審批流程,實行聯審、聯合驗收,壓縮整體審批時間。逐步推行“前臺綜合受理、後臺分類審批、綜合窗口出件”的政務服務新模式。上海、江蘇、山東、湖南等地還大力推進“一件事集成”改革,推進多個關聯事項“一表受理、一窗辦理”,浙江、廣東等地為圍繞一件事為企業提供主題式、套餐式服務。通過以上措施,各地基本實現政務服務就近辦理、高頻政務服務一窗辦一次辦。據統計,截至2020年底,設立政務服務中心的市縣鄉超過95%,政務服務事項基本實現“應進必進”,70%以上政務服務事項實現“一窗”分類受理,70%以上的辦稅事項實現一次辦結。

二是推進“互聯網+政務服務”,實現“網上辦”和“掌上辦”。數字時代,我國政府高度重視信息技術在公共服務中的應用,尤其是國務院從2016年開始全面加快推行“互聯網+政務服務”,要求規範網上服務事項,優化網上服務流程,推進服務事項網上辦理,創新網上服務模式。國務院辦公廳積極推動全國一體化政務服務平臺建設,積極推動地方和部門服務平臺和服務事項應接盡接,應上盡上,互聯互通,目前實名註冊用戶已超4億人,已匯聚全國82類27.35億條電子證照目錄信息,完成61類1.6億余條政務服務數據共享交換,實現10種高頻電子證照全國標準化應用和互信互認、100項以上政務服務事項“一網通辦”。各級政府逐漸把現場辦理搬到網絡終端,並進一步向手機等移動自助終端延伸,打造了“24小時不打烊”政府,很多服務事項都實現了全流程“網上辦”和“掌上辦”。比如廣東的“粵省事”、重慶的“渝快辦”、浙江的“浙裏辦”、內蒙古的“蒙速辦”等APP,將覆蓋範圍廣、應用頻率高的政務服務事項向移動端延伸,極大便利了企業和群眾辦事。

三是創新服務理念和機制,實現“協同辦”和“異地辦”。隨著“放管服”改革的深入,改革已無法停留在某一事項要不要、放不放的層面,而是要對政務服務理念和機制進行深刻變革。國務院辦公廳會同有關部門指導支持地方歸併優化政務服務便民熱線,依託“12345”一個號碼服務,並不斷健全“接訴即辦”和督辦問責機制,切實解決企業和群眾反映的問題和合理訴求。從2019年開始,國務院推行政務服務“好差評”制度,在各類政務服務機構和平臺、線上線下、全面開展“好差評”評價,通過以評促改,倒逼政府部門提升服務效能。大力推進政務服務標準化,從2015年至今已發佈國家標準20余項、地方標準上百項,推進政務服務事項清單標準化、辦事指南標準化、審查工作細則標準化、考核評估指標標準化,推進同一事項無差別受理、同標準辦理。四川、重慶推動同一事項的受理條件、申請材料、辦理流程等要素相統一、同標準,為企業和群眾提供一體化“同城服務”。貴州、青海等著力推進“省內通辦”,分別實現671項、149項政務服務事項省域內異地可辦。近幾年,國務院出臺了一系列政策文件,大力推動地方和部門數據資源共享和業務協同,明確了電子證照、電子印章、電子檔案等法律效力。各地也依託多級聯動政務服務網,積極推進權力事項集中進駐、網上服務集中提供、政務信息集中公開、數據資源集中共享。如企業登記、企業登出、稅務辦理等事務基本實現了跨部門協同辦理、跨地區異地辦理。國務院辦公廳印發了《關於加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》,對140件高頻政務服務事項“跨省通辦”給出具體時間表。從高頻政務服務事項入手,2020年已實現第一批養老關係轉移接續等事項“跨省通辦”,2021年底前戶口遷移等事項實行跨省通辦。同步建立清單化管理制度和更新機制,逐步納入其他辦事事項,有效滿足各類市場主體和廣大人民群眾異地辦事需求。

(四)深化開放推動經濟發展國際化,提升我國經濟吸引力競爭力

黨的十八大以來,我國繼續深化對外開放,加快構建開放型經濟新體制,通過開放促進體制機制改革,改善營商環境和創新環境,降低市場運行成本,提高運行效率,提升國際競爭力和吸引力,逐步建立了與國際通行規則相銜接的投資貿易制度體系,形成統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源的新局面。

一是深入推進便利外商投資的體制機制改革,提升我國經濟吸引力。鼓勵外國投資者依法在中國境內投資,一直是我國對外開放的重要內容。近年來,更是實施了一系列高水平投資自由化便利化政策舉措,保護外商投資合法權益,規範外商投資管理,持續優化外商投資環境。如落實準入前國民待遇加負面清單的外資管理制度,進一步清理精簡審批、核準等事項,持續優化外商投資企業設立流程等等。從2013年開始,我國先後在上海等省市設立18個自由貿易試驗區,以自貿區為試驗田探索和完善外商投資促進機制。2015年,外商投資限制性條目減少一半,2016年,除少數實行準入特別管理措施領域外,外資企業設立及變更一律由審批改為備案管理。2018年,外商投資項目95%以上已由核準改為備案管理,尤其是商事制度明顯簡化。2019年,全國和自貿試驗區外商投資準入負面清單(2019年版)將清單事項從2018年的48、45項壓減至40、37項,18個自貿區落地外資企業6242家、利用外資1436億元,佔全國比重均超過15%。2020年還在外商投資準入負面清單上進一步放寬金融、製造業、農業等行業外資準入。

二是創新監管和服務方式,提升跨境貿易便利化。各級政府各部門按照國家促進跨境貿易便利化的有關要求,依法削減進出口環節審批事項,清理規範口岸收費,降低通關成本,取消不必要的監管要求,優化簡化通關流程,推動口岸和國際貿易領域相關業務統一通過國際貿易“單一窗口”辦理,提高了通關效率,通關便利化取得了明顯成效。海關總署實現與交通運輸部、商務部等25個單位系統對接和數據共享,無紙化通關、進口“兩步申報”得到大力推行。2020年12月,全國進口、出口通關時間分別為31.91小時和1.78小時,較2017年基期分別壓縮64.2%、85.5%。天津強化海關、商務、港口、邊檢等單位聯動協作,推行“船邊直提”、“抵港直裝”,簡化邊檢等環節手續,壓減通關成本。稅務總局推行出口退稅無紙申報,全國出口退稅業務平均辦理時間縮減至8個工作日以內。在世行《全球營商環境報告2020》中,我國在“跨境貿易”這一指標上的排名從2018年的第97位提升至2020年的第56位。

三是對標國際通行規則,不斷縮小與國際一流營商環境的差距。一方面,我國重點參照世界銀行營商環境報告,對標國際通行規則,積極推進營商環境建設的國際化進程。逐一梳理出自身的短板弱項,制定重點改革任務臺帳,不斷縮小與國際一流營商環境的差距。例如2019年,國務院辦公廳、財政部、司法部會同京滬兩地及有關部門對照世界銀行營商環境評估標準,一共梳理出137項具體改革措施進行改進和落實。京滬兩市政府進一步制定專項改革任務臺賬,在推動工程建設項目全流程審批制度改革、完善保護中小投資者監管制度等體制機制改革方面實現了重大突破。正是得益於這些措施,我國全球營商環境的排名(綜合得分)從2013年的第96位(60.9分)躍升至2018年的第46位(73.64分),並於2019年又躍升15位,升至全球第31位(77.9分),連續兩年躋身全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。2020年初,我國在不動産登記、納稅、跨境貿易等領域提出了121項針對性改革舉措,其中81項已全部落實,不少經驗做法在全國複製推廣,推動全國面上營商環境改善。另一方面,在自貿區內,我國還不斷深化金融開放創新,加快政府職能轉變和事中事後監管創新,加快構建開放型經濟新體制,負面清單管理、“證照分離”、“一照一碼”等百餘項可複製、可推廣的制度創新成果成為推進新一輪高水平對外開放的“先手棋”,推動全國形成全面深化改革的良好態勢。

(五)加強法治建設穩定企業預期,鞏固改革開放制度成果

黨的十八屆三中全會明確提出要建設法治化營商環境以來,我國按照“科學立法,嚴格執法,公正司法,全民守法”這一新時代全面依法治國的戰略要求,不僅以法治思維推動改革開放工作,而且不斷將“放管服”改革和營商環境建設的成果制度化和法制化,以法制規範政府和市場行為,給市場主體以穩定的預期。

一是加快法律法規立改廢進程,不斷完善適應新時代的營商環境法律法規。近幾年,為深化“放管服”改革、促進營商環境持續改善,我國加快法律法規廢改立工作,現已修改上百部法律法規,出臺了數十部法律法規及規範性文件,營商環境相關法律法規體系已初步形成。據司法部統計,僅2019年我國共修改相關法律8部、行政法規59部。其中,《外商投資法》、《外商投資法實施條例》和《中共中央國務院關於營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》等進一步明確要加快形成各種所有制經濟受到平等保護的市場環境。《國務院關於實行市場準入負面清單制度的意見》、《國務院關於加強和規範事中事後監管的指導意見》、《國務院關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》、《關於完善産權保護制度依法保護産權的意見》等文件則旨在完善公平競爭、充滿活力市場監管運行體系。2020年1月正式實施的《優化營商環境條例》將近幾年“放管服”改革中行之有效的經驗做法上升為法規,並對標國際先進水平,確立對內外資企業等各類市場主體一視同仁的營商環境基本制度規範,標誌著我國優化營商環境制度建設進入新階段。2020年,各地區、各部門推進《優化營商環境條例》貫徹實施,累計修訂廢止不符合條例規定的法規、規章和規範性文件等約1000件,河北、黑龍江、廣西等近20個地方還出臺優化營商環境地方性法規。

二是強化政府管理公開化和規範化,促進依法行政。2013年以來,國務院辦公廳大力推進政府信息和政務公開工作,以公開促改革,以公開加強制度建設,定期發佈年度政務公開工作要點,指導和監督相關工作落實。2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》修訂,新條例擴大主動公開的範圍和深度、明確“以公開為常態、不公開為例外”的原則、提升政府信息公開的在線服務水平、取消依申請公開的“三需要”門檻、完善了依申請公開的程序規定、強化便民服務舉措、進一步加大《條例》規定落實的監督保障力度。與此同時,我國進一步完善權力清單和責任清單制度,明確政府權力邊界,並對外公佈、接受公眾和社會的監督,推動政府更好依法依規履職,做到法定職責必須為、法無授權不可為。另一方面,國務院先後出臺了一系列文件規範監管執法行為,對監管執法的責任、標準、方式等制度框架予以明確。國務院辦公廳印發《國家標準化體系建設發展規劃(2016-2020年)》,要求從權力運行監督、基本公共服務、執法監管、政府績效管理、電子政務服務、信息安全保密等方面實現政府管理領域標準化。

三是強化市場主體權益保障,建立了公正高效的司法制度。自2014年以來,最高人民法院、最高人民檢察院分別出臺11個和6個主要司法政策和文件,旨在保護民營企業産權和促進企業穩定發展。2019年4月,最高人民法院頒行《公司法司法解釋(五)》,對包括少數投資者保護、公司董事無因解除、公司僵局司法干預等重要問題作出規定。不斷改革和完善司法審判程序,建立了涉企案件繁簡分流審判機制、簡易程序、速裁程序,並推動相關司法審判公開、透明、程序化。再次,進一步加強案件執行力度,保障市場經營主體司法救濟落到實處。同時加大對民營企業的刑事保護力度,依法懲治侵犯民營企業投資者、管理者和從業人員合法權益的違法犯罪行為,花大氣力甄別糾正社會反映強烈的産權糾紛申訴案件。2018年1月,最高人民法院公佈了第一批保護産權和企業家合法權益典型案例,囊括合同履行、知識産權、行政管理、刑事犯罪、訴訟保全和國家賠償六種類型。2020年,工信部等部門大力推動清理拖欠中小企業款項1913.6億元,同時出臺並落實《保障中小企業款項支付條例》,建立預防和解決拖欠行為的長效機制。根據世界銀行《全球營商環境報告2020》,我國營商環境在“執行合同”這一指標上位居全球第五,另外,在“保護中小投資者”這一指標上亦由2016年的第134位提升至2020年的第22位,成績顯著。

三、立足新發展階段,構建新發展格局,加快推進市場化、法治化和國際化營商環境制度創新

當前經濟全球化遭遇逆流,單邊主義、保護主義上升,新冠肺炎疫情帶來廣泛而深遠的影響,世界面臨的不穩定性不確定性更加突出。與此同時,我國已轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,我國市場體系還不健全、市場發育還不充分,政府和市場的關係沒有完全理順,還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題,推動高質量發展仍存在不少體制機制障礙,深化改革開放,推進“放管服”改革和營商環境建設依然大有可為。在新的歷史時期,必須進一步解放思想,堅定不移深化改革開放,不斷在經濟體制關鍵性基礎性重大改革上突破創新,加快打造市場化、法治化和國際化的營商環境體系,通過制度創新構建更高標準的市場體系、更加公平的競爭制度等來激發市場主體的活力和人民群眾的積極性創造性,發揮內需潛力、強化國內經濟大循環,使國內市場和國際市場更好聯通,更好利用國際國內兩個市場、兩種資源,構建新發展格局,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,為實現“十四五”時期經濟社會高質量發展提供助力。

優化營商環境是一項系統工程,綜合性強,複雜度高,涉及市場主體經濟活動的諸多環節,涉及政府、市場和社會諸多方面,涉及經濟體制改革、行政體制改革、法治國家建設諸多領域,涉及中央政府數十個部門和各級地方政府諸多主體,涉及國內國外兩個市場、兩個舞臺,要統籌各種組織形式,兼顧不同利益群體,使用多樣治理工具、政策工具,在制度建設過程中必須注重系統性、協同性、層次性。系統完備、科學規範、運行有效的營商環境制度體系不是混沌的整體,而是有序合成的有機體,統籌推進這項工程,必須注重各項制度的序列性。營商環境制度體系可由基礎制度、運行制度和保障制度三個子系統構成。基礎制度體現營商環境制度體系最核心的價值和理念,是實現制度體系使命和目標的保證,在整個體系中處於基石的位置;運行制度確保營商環境制度體系的正常運轉,是確保制度體系秩序和效率的保證,在整個體系中處於支柱的位置;保障制度是維繫營商環境制度體系持續健康發展,形成穩定、可預期制度體系的保證,在整個體系中起著橋梁紐帶的作用。建設營商環境制度體系,必須按照矛盾論的觀點,明晰基礎制度、運行制度和保障制度的內在邏輯和發展重點,分清層次、把握主線、統籌全局、有序推進。

(一)要建立有效的市場,加快推進以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用為目標的營商環境基礎制度創新

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,這是社會主義市場經濟的基本要求,也是營商環境建設的首要目標。隨著我國邁入新發展階段,要進一步通過深化改革優化營商環境,聚焦市場主體關切,加快關鍵環節和重要領域改革步伐,激發市場主體發展活力,建設高標準市場體系,不斷完善多種所有制經濟産權保護、要素市場資源配置、市場準入、公平競爭等制度,築牢社會主義市場經濟有效運行的基礎制度體系。

一是貫徹新發展理念,全面深化改革,破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙。擴大要素市場化配置範圍,根據不同要素屬性、市場化程度差異和經濟社會發展需要,分類完善要素市場化配置體制機制,推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革,健全要素市場運行機制,完善要素交易規則和服務體系,實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平,為建設高標準市場體系、推動高質量發展、建設現代化經濟體系打下堅實制度基礎。

二是推進國有經濟佈局優化和結構調整,推動國有資本更多投向關係國計民生的重要領域和關係國家經濟命脈、科技、國防、安全等領域。針對自然壟斷行業,要深化以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革,提高自然壟斷行業基礎設施供給質量,深化“放管服”改革,強化競爭政策基礎地位,加快實現競爭性環節市場化,切實打破行政性壟斷,防止市場壟斷。

三是加強支持非公有制經濟高質量發展的制度建設,健全支持民營經濟、外商投資企業發展的市場、政策、法治環境。在要素獲取、準入許可、經營運行、政府採購和招投標等方面對各類所有制企業平等對待,破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘,營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境。清理規範中小企業融資中的不合理附加費用,健全中小微企業貸款信用擔保制度。完善構建親清政商關係的政策體系,健全支持中小企業發展制度,促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。同時還要深化農村集體産權制度改革,發展農村集體經濟,完善農村基本經營制度。

四是堅持市場化改革方向,進一步放寬市場準入,全面實施市場準入負面清單制度。建立統一的清單代碼體系,使清單事項與行政審批體系緊密銜接、相互匹配,簡化企業生産經營審批和條件,以權利公平、機會公平、規則公平強化市場準入機制的公平性,堅決破除準入不準營、妨礙統一市場的一切不合理體制機制障礙。建立市場準入負面清單信息公開機制,提升準入政策透明度和負面清單使用便捷性。建立市場準入負面清單動態調整機制和第三方評估機制,定期評估、排查、清理各類顯性和隱性壁壘,推動“非禁即入”普遍落實。

五是完善各類市場主體公平競爭的法治環境。法制是最好的營商環境,全面貫徹《優化營商環境條例》,保證民法典有效實施。消除市場主體歧視,保障企業充分參與競爭,完善市場主體退出機制,依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業産權和自主經營權,加強知識産權保護,強化政務失信責任追究,打破地方保護,加強反壟斷和反不正當競爭執法,規範交易行為,修訂完善公平競爭審查實施細則,建立公平競爭審查抽查、考核、公示制度,建立健全第三方審查和評估機制。逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的存量政策,建立違反公平競爭問題反映和舉報綠色通道。

六是實施更大範圍、更寬領域、更深層次的全面開放。推動製造業、服務業、農業擴大開放,保護外資合法權益,健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度,促進內外資企業公平競爭,拓展對外貿易多元化,秉持共商共建共享理念,積極參與全球經濟治理,推動規則、規制、管理、標準等制度型開放。健全促進對外投資政策和服務體系,加快自由貿易試驗區、自由貿易港等對外開放高地建設。推動建立國際宏觀經濟政策協調機制,完善涉外經貿法律和規則體系,健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術安全清單管理、不可靠實體清單等制度。

(二)要建立有為的政府,加快推進以更好發揮政府作用為目標的營商環境運行機制創新

建立有為的政府重點在於緊緊圍繞構建高水平社會主義市場經濟體制加快轉變政府職能,建設職責明確、依法行政的政府治理體系,不斷調整政府機構職責,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同,為此要不斷創新政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護的管理和服務方式,做到放活與管好有機結合,提升監管和服務能力,引導各類要素協同向先進生産力集聚,進一步提高經濟治理能力。

一是要創新和完善宏觀調控,有效彌補市場失靈,著力推動形成新發展格局,努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。加快建立體現新發展理念的宏觀調控目標體系、政策體系、決策協調體系、監督考評體系和保障體系。健全以國家發展規劃為戰略導向,以財政政策、貨幣政策和就業優先政策為主要手段,投資、消費、産業、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系,推動産業政策向普惠化和功能性轉型,強化對技術創新和結構升級的支持,加強産業政策和競爭政策協同。加強國家經濟安全保障制度建設,優化經濟治理基礎數據庫,充分利用大數據、人工智慧等新技術,建立重大風險識別和預警機制,加強社會預期管理。

二是要改善市場監管。要從機構、職責、人員、財力、技術、平臺、能力甚至監管文化等方面加強監管制度建設,從政策標準、審核把關、執行監督、服務管理和監管評估等全流程和全生命週期進行制度設計和流程設計。實施涉企經營許可事項清單管理,創新審管聯動機制,打通審批部門與監管部門數據共享、工作互補的通道,實現對市場主體的全過程、全覆蓋監管,加大失信懲處力度,以公正監管促進優勝劣汰。提升監管能力,全面落實監管責任,大力推進“互聯網+監管”和“雙隨機、一公開”監管,積極實施信用分級分類監管和跨部門綜合監管。加強依法監管,完善經濟領域法律法規體系,完善物權、債權、股權等各類産權相關法律制度,健全執法司法對市場經濟運行的保障機制,優化配置執法力量,規範行政執法行為,嚴格市場監管、質量監管、安全監管。

三是要改善社會管理,推動政府管理服務制度創新。進一步提升社會數據資源價值,構建農業、工業、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規範化數據開發利用的場景,建立相關數據採集標準,推動智慧化社會管理服務創新。加強數字政府建設,推進政務服務標準化、規範化、便利化,建立健全政務數據共享協調機制,推動電子證照擴大應用領域和全國互通互認,構建全流程一體化在線服務平臺,實現更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦、“異地辦”和“跨省通辦”。進一步推進社會領域的“放管服”改革,深化事業單位、群團組織、行業協會商會和仲介機構等運行體制機制變革,充分培育和發揮社會組織在社會管理和服務中的作用,健全社區管理和服務機制,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動,加快推進社會治理現代化。

四是完善公共服務體系,推進基本公共服務均等化、可及性。制定完善國家基本公共服務標準,建立基本公共服務清單動態調整機制,推進重點領域服務便利化,進一步提高供電、供水、供氣、供暖等公用事業單位及醫院、銀行等服務機構的服務質量和服務效率,為新興市場主體的培育和發展提供土壤和空間。構建優勢互補、協作配套的現代服務市場體系,推進商品和服務市場提質增效,全面推進重要産品信息化追溯體系建設,深化流通體制改革,加強全鏈條標準體系建設,發展“互聯網+流通”,降低全社會物流成本。在新的發展階段,要實現創新驅動,必須從戰略上把新基建作為重要的公共服務和基礎設施來發展,這既包括以5G、大數據中心、人工智慧、新能源汽車、充電樁為代表的科技領域新基建,也包括以教育醫療為代表的民生領域新基建、甚至營商環境、服務業開放,多層次資本市場建設等制度領域的新基建。新基建短期有利於擴大需求,穩增長、穩就業,長期有助於培育中國的新技術、新産業和新經濟,打造中國經濟的新引擎。

五是堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生。良好宜居的生態環境能夠吸引大量的企業和人群創業就業,也是重要的營商環境評價指標。要健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系,加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度,統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線,完善主體功能區制度。進一步完善綠色生産和消費的法律制度和政策導向,構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系,完善污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系。健全自然資源産權制度,落實資源有償使用制度,健全資源節約集約循環利用政策體系。建立生態文明建設目標評價考核制度,強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理,嚴格落實生態補償和生態環境損害賠償制度,實行生態環境損害責任終身追究制。

六要理順中央和地方權責關係,健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。進一步優化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係,形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度,構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。各地各有關部門,應當嚴格按照法規和職責,落實監管責任,明確監管對象和範圍,厘清監管事權,依法對市場主體進行監管,實現監管全覆蓋。

(三)要建立有活力的社會,加快推進以實現政府、市場、社會良性互動為目標的營商環境保障體系創新

營商環境建設作為一項公共治理活動,離不開政府、市場和社會的合作,政府有力引導、市場有效回應、社會有序參與是營商環境建設必不可少的保障。

一要深化改革為企業和社會主體營造良好的創業創新環境。完善相關制度和政策,合理調節城鄉、區域、不同群體間分配關係,健全生産要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制,著重增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬,提高勞動報酬在初次分配中的比重,逐步落實以增加知識價值為導向的收入分配政策,充分體現技術、知識、管理、數據等要素的價值,確保參與創業創新的各個市場主體和社會個體都能有科學合理的收益預期。大力推進與企業、群眾生産生活密切相關的重點領域高頻政務服務集成改革,最大限度減環節、減材料、減時限、減費用,推動線上線下融合發展和協同服務,不斷提升政務服務便利化水平。積極推行“證照分離”改革全覆蓋,分類推進照後減證,最大程度降低企業創新創業門檻。全面推行證明事項告知承諾制,做好證明事項告知承諾清單備案審查、統一公佈工作,降低企業群眾辦事成本,努力為市場主體和群眾營造良好創業辦事環境。

二要健全有利於更充分更高質量就業的促進機制。堅持就業是民生之本,實施就業優先政策,創造更多就業崗位。要積極改善就業環境,破除各種不利於人員流動和就業的體制機制和政策障礙,大力壓減準入類職業資格數量,健全統一規範的人力資源市場體系,加快建立協調銜接的勞動力、人才流動政策體系和交流合作機制。營造公平就業環境,依法糾正身份、性別等就業歧視現象,保障城鄉勞動者享有平等就業權利,以職業能力為核心制定職業標準,進一步打破戶籍、地域、身份、檔案、人事關係等制約,暢通非公有制經濟組織、社會組織、自由職業專業技術人員職稱申報渠道,推進社會化職業技能等級認定。健全公共就業服務和終身職業技能培訓制度,完善重點群體就業支持體系,尊崇工匠精神,大力發展職業教育,支持新就業形態健康發展,維護靈活就業人員合法權益等等。

三要完善覆蓋全民的社會保障體系。堅持應保盡保原則,健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度與基本醫療保險制度,穩步提高保障水平,加快建立基本養老保險全國統籌制度,落實社保轉移接續、異地就醫結算制度,規範社保基金管理,發展商業保險。統籌完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度。有了完善社會保障制度,解除後顧之憂,人民群眾和市場主體才敢於創新創業,積極消費,從而促進更為有效的市場形成。隨著老齡社會的到來,還要大力推進養老機構發展,引入社會力量擴大能力、提高運營和服務質量,加強配套設施建設和多元政策支持,收穫的不僅僅是老年人的生活滿意度,也必定會帶來社會服務業和相關産業的巨大增長。

四要加強社會信用體系建設,進一步營造公平競爭的社會文化環境。構建誠信守法的社會環境,積極構建信息平臺、培育信用市場,降低交易成本、維護信用關係,保障各种經濟活動順利進行。加強信用體系建設,進一步明確信用信息範圍,完善失信行為認定,依法依規實施失信懲戒,完善失信主體信用修復機制,提高社會信用體系建設法治化、規範化水平。著力構建親清政商關係,大力培育“辦事不用求人,辦成事不用找人”的營商文化和社會共識,在全社會形成“重商”、“敬商”、“愛商”的商業文化,培育和弘揚公平競爭文化,加強企業家的人身安全和産權保護,逐漸形成鼓勵發展、追求富裕、尊重勞動、崇尚創業的社會生態。

五要完善企業和社會個體參與營商環境建設的機制制度。圍繞營商環境優化和治理能力現代化,通過完善營商環境政策運行機制,擴大公眾參與,通過“一站式”政務服務實體大廳,為企業和群眾提供面對面政策解讀和辦事服務。充分利用現有資源,建立電話、網站、微信、微博、移動客戶端等全媒體服務體系,豐富受理方式、完善問題和訴求處置機制,便利企業群眾辦事。標準化是優化營商環境重要治理工具,標準如同“契約”,是多方主體進行平等磋商,共同約定的“條款”,可從“市場主體標準”“市場環境標準”“政務服務標準”“監督執法標準”“法治保障標準”等多個子體系來構建,讓企業和社會個體對政府管理服務可預期,好遵從。積極回應市場主體和社會關切,涉及特定群體利益的政策,還要與相關人民團體、社會組織以及群眾代表溝通協商,堅持營商環境建設公共性導向,重視市場主體和社會主體在營商環境評價中的主體地位,以評促建、以評促改、以評促優。當前,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,這就要求堅持以人民為中心的發展思想,不斷優化政府服務,創造良好發展環境,抓住人民最關心最直接最現實的利益問題,不斷促進人的全面發展,大力保障和改善民生,促進社會公平正義,讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

(張定安,中國行政管理學會副秘書長、研究員;高樂,中國行政管理學會助理研究員)

【我要糾錯】 責任編輯:石璐言
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