深化行政審批制度改革 推進政府治理現代化

黨的十八大以來，黨中央高度重視行政審批制度改革和政府管理創新工作，作出一系列重要部署。習近平總書記多次強調，要進一步推進簡政放權，深化行政審批制度改革，放寬市場準入，創新監管方式，最大限度減少政府對微觀事務的管理，進一步激發市場活力和社會創造力。李克強總理每年召開一次全國電視電話會議部署有關工作，國務院常務會議多次專題研究推進相關改革。近十年來，各級政府及其部門堅持問題導向和戰略定力，以刀刃向內自我革命的勇氣，將行政審批制度改革作為新時代政府治理現代化的“先手棋”和“當頭炮”，對行政審批設立理念、實施主體、組織體系、制度機制、流程方式和監督管理等進行了重大改革創新，推動政府職能轉變和行政體制改革取得突破性進展，為我國經濟社會高質量發展奠定堅實基礎。

一、行政審批制度改革的發展歷程

（一）行政審批制度改革的源起

行政審批是指公民、法人或者其他組織從事某些特定的活動時，需要事先申請並經行政機關審核批准的行為和過程，是政府依法對社會、經濟、文化等各方面事務實行事前監督管理的一種重要手段，在預防風險、保障安全、分配稀缺資源、提高從業水平等方面發揮著積極作用。由於歷史原因、制度慣性和認知水平所限，我國在計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程中，政府管理從管産品産量轉向管標準質量、從管企業轉向管行業、從管計劃轉向管市場，逐漸形成了以審批為主要手段的行政管理模式。從上世紀80年以建設項目審批、工商登記和許可證為代表，逐漸擴大到生産、建設、流通等行業産業審批管理，到20世紀90年代拓展到以管市場、強調控等名義延伸的各種類別的審批管理事項，政府不僅批錢批物批項目事項繁多，而且報件審核程序環節繁瑣，很多跨部門跨層級審批事項更是讓公民和各類法人機構來回跑、上下跑、多頭跑，有些審批事項設置互為前置，甚至相互衝突，廣範圍高密度的審批管理成為限制生産力發展和人民群眾幹事創業的制度性障礙。

改革開放以來，伴隨著我國經濟管理體制變革調整，行政審批制度改革逐漸成為國家行政管理改革的突破口，起先主要表現為政府間行政審批權的縱向調整、政府放鬆企業監管以及部分地方政府的投資審批機制方式創新等。進入新世紀後，為加強與世貿組織規則接軌，進一步轉變政府職能，全方位的行政審批制度改革啟動，2001年成立國務院行政審批制度改革工作領導小組（後改為行政審批制度改革工作部際聯席會議制度），出臺意見、明確思路、解決問題和引領指導全國行政審批制度改革。2004年頒布實施了《中華人民共和國行政許可法》，行政審批制度改革正式進入規範化、法制化軌道。數據顯示，2002-2012年國務院先後推進6輪行政審批制度改革，涉及各類行政審批項目2000多項，政府對企業和市場的微觀審批管理大大減少，但重審批輕監管，行政審批過多過濫、程序繁瑣、效率低下等問題依然大量存在，政府依然管了很多不該管也管不好的事。

黨的十八大拉開了新一輪行政審批制度改革的大幕，2013年新一屆政府成立後，開門辦的第一件大事就是簡政放權，轉變政府職能，推進行政審批改革。特別是黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，要求進一步簡政放權，創新監管方式，行政審批制度改革進入新時代。

（二）新時代行政審批制度改革發展歷程

根據黨中央、國務院關於轉變政府職能的重大決策以及審批改革工作重心的調整，新時代行政審批制度改革大體可劃分三個階段。第一階段（2012-2015年），以2012 年11月黨的十八大對深化行政審批制度改革和政府職能轉變進行部署為起點，主要特點是簡政放權，“放”和“管”兩個輪子都要圓，大刀闊斧地取消下放行政審批事項，提前三年完成中央政府審批事項目削減三分之一的目標任務。一是分批次大批量減少和下放投資審批事項、生産經營活動審批事項，減少資質資格許可和認定、取消評比達標表彰項目、治理不合理的行政事業性收費和政府性基金項目。二是嚴控新設行政審批事項，2013年9月，國務院印發文件嚴格實施行政審批設定審查，清理了一批紅頭文件自行設定的審批事項。2015 年開始推行政府工作部門權力清單制度，有的地方制定了政府投資項目審批清單、仲介審批服務清單、監管事項目錄清單、行政事業收費清單等，清單管理日漸成為政府管理的普遍模式。三是大力清理非行政許可事項，經過持續取消轉化調整，徹底終結453項中央政府層面的“非行政許可審批”事項。四是創新推進企業登記審批改革，在廣東省先期商事制度改革試點基礎上，在全國範圍內深化註冊資本登記改革、企業名稱登記改革、“先照後證”、“多證合一”和“一照一碼”等改革，大力優化行政審批和商事服務流程。

第二階段（2015-2018年），以2015年5月國務院召開簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議為起點，主要特點“放”“管”“服”三管齊下，一體推進行政審批體制機制改革。一是立足“放管服”改革全局深化行政審批制度改革。增設了投資審批、職業資格、商事制度、教科文衛體等專項改革組，協調相關部門壓減中央層面核準的投資項目，壓減工商登記前置審批事項，壓減實行許可證管理的産品種類，削減職業資格目錄等。二是持續優化審批服務機制流程。國務院啟動建設全國一體化在線政務服務平臺，國辦佈置開展證明事項清理、“一網、一門、一次”改革、制發行政許可標準化指引等。2016年優化營商環境成為全國“放管服”改革的重要內容，地方和部門對標世行營商環境指標減環節、優流程、壓時間、提效率，積極推動“極簡審批”“不見面審批”“最多跑一次”等行政審批改革。三是實施相對集中行政許可權改革試點。中央編辦、國務院法制辦印發《相對集中行政許可權試點工作方案》，在總結天津、銀川等地經驗基礎上，在河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州開展相對集中行政許可權改革試點工作。此後行政許可權試點權力下放省級政府，行政審批局改革呈現星火燎原態勢。四是積極探索包容審慎監管。2017年政府工作報告正式提出“包容審慎”監管原則，本著鼓勵創新、包容審慎原則，制定新興産業審批監管規則，相關職能部門出臺政策文件引導和促進新興産業健康發展,著力營造公平競爭的市場環境。

第三階段（2018-至今），以2018年2月黨的十九屆三中全會提出轉變政府職能、優化政府機構設置和職能配置，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端為起點，各地政府成立了行政審批（政務服務）和市場監管的綜合部門，政府改革更加聚焦市場主體和營商環境建設，更加關注審管全流程運行制度綜合改革，出臺了《優化營商環境條例》，固化“放管服”改革成果，行政審批制度改革進入新階段。一是全國範圍“證照分離”改革全覆蓋。率先在上海浦東開展“證照分離”改革試點，在2019年和2021年印發文件，按照自貿區試點、全國複製推廣的步驟，將中央層面523項涉企經營許可事項在自貿區按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務四種方式分類改革（簡稱“四扇門”），在全國範圍內全覆蓋涉企行政許可按照進前三扇門改革事項達120項。二是整體優化整合工程建設項目審批流程。2018年5月，國務院將16個省、市列為工程建設項目審批制度改革試點，從統一審批流程、精簡審批環節、完善審批體系等方面綜合發力，工程建設項目審批流程主要劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段，審批時間由改革前平均200多個工作日壓減至120個工作日以內。三是創新審管銜接機制。各地積極探索建立行政審批與監管協調聯動工作機制,推出審管互動的信息交流制度，在行政審批系統中建立了審批與監管信息交換平臺，行政審批局將審批結果信息按照部門分類及時告知監管部門，監管部門將監管中實施行政處罰的情況隨時反饋給行政審批局，全面提升審管工作的整體性。四是全面實行行政許可事項清單管理。在前期清單制度探索經驗基礎上，2022年1月10日，國辦印發《關於全面實行行政許可事項清單管理的通知》，積極推進全國統籌、分級負責、事項統一、權責清晰的行政許可事項清單管理制度體系。與此相配套，《市場準入負面清單》和《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》也在持續更新完善中。

二、行政審批制度改革不斷突破體制機制法制障礙，全方位助力政府治理現代化

黨的十八大以來，面對極其複雜嚴峻的國內外形勢，以習近平同志為核心的黨中央保持戰略定力，堅持全面深化改革開放，聚焦人民群眾和市場主體關切，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，大力推進簡政放權和行政審批制度改革，不斷優化政府機構設置和職能配置，工作重點和更多行政資源從以審批發證為主轉向創新宏觀調控、加強事中事後監管和提供公共服務。政府與市場，政府與社會的關係得以進一步厘清，政府管理理念不斷進步、管理方式持續變革、管理手段深化創新、管理效率和能力全面提升，為政府治理體系和治理能力現代化提供堅強保障，也為全球公共治理變革提供了中國話語和中國方案，為構建創新包容的開放型世界經濟貢獻了中國智慧和中國力量。

（一）行政審批制度改革聚焦優化營商環境，大大提升了政府經濟治理的能力

行政審批制度改革不斷降低創業就業門檻，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，不斷將營商環境制度創新成果轉化為經濟治理效能。

一是助力市場活力和經濟增長。行政審批制度改革為各類市場主體創業興業提供便利條件和制度保障，對於激發市場主體活力、增強經濟內生動力發揮了重要作用。國務院分13批取消下放737項國務院部門行政許可事項，分7批取消中央指定地方實施行政許可事項361項，清理規範國務院部門行政審批仲介服務事項323項，大力推進“證照分離”改革等，深化投資審批制度改革和工程建設項目審批制度改革，區域評估、並聯審批、聯合審圖、聯合驗收等改革加速投資和建設項目落地見效，改革的綜合效應不斷顯現。截至2021年底，我國市場主體數量超過1.5億戶，比2013年翻了一倍多，新增市場主體活躍度保持在70%左右，連續6年每年新增城鎮就業都超過1300萬人，有力支撐了經濟運行保持在合理區間。

二是助力製造業轉型升級。大力實施工業産品準入制度改革，分三批取消50類産品許可證，對31種産品不再實行強制認證，將27種産品由強制性認證轉為企業自我聲明，將涉及工業産品研發、生産、流通、進出口、再製造的許可、檢驗檢測、認證、備案、公告等管理措施全部納入全覆蓋清單管理，分類推進精簡優化，並將審批權全部下放至省級。嚴格督查落實有關停止備案新增産能鋼鐵項目，停止審批新建煤礦、新增産能的技改和産能核增項目，以更加嚴格的安全、環保、質量、能耗等審批標準，依法依規推動落後産能限期退出。同時推行高質量認證標準，務實開展消費品工業增品種、提品質、創品牌“三品”專項行動，積極培育製造業與互聯網融合發展新模式，全面助力製造業轉型升級。

三是助力服務業提質增效。大幅放寬服務業領域市場準入，向社會資本釋放更大發展空間。減少前置審批和資質認定項目，鼓勵社會資本參與發展生産性服務業，簡化審批程序，提高生産性服務業境外投資便利化程度，有序放開建築設計、會計審計、商貿物流等領域外資準入限制。助力生活性服務業發展，在落實健康、養老服務和信息消費等方面減少審批，取消不必要的資質資格認定，以服務業市場開放為重點，推進與服務業市場開放相配套的管理體制改革。

四是助力新經濟蓬勃發展。在行政審批改革中，注重對新經濟新業態新模式實行包容審慎監管，創造了更為寬鬆有序和公平競爭的市場環境。截至當前，眾創空間數量、科技企業孵化器、創業投資機構等不斷涌現，創客經濟、分享經濟、平臺經濟、數字經濟等新産業、新産品、新業態、新模式蓬勃發展。戰略性新興産業、高技術産業年均增長10%以上，網上購物、物流快遞等以三年翻一番的速度增長，工業互聯網産業增加值規模佔GDP的比重升高至3.63%。數據顯示，2020年我國數字經濟規模達到39.2萬億元，佔GDP的比重為38.6%。

五是助力宏觀經濟治理能力提升。創新宏觀調控落地機制，積極推進投資審批事項線上並聯辦理，全面實現企業投資項目備案全程線上辦理，許多地方通過整合審批資源，優化投資項目和建設項目審批流程，加快符合宏觀調控的産業政策落地、規劃落地、項目落地。國務院部門也創新宏觀政策實施機制，比如建立財稅直達機制，減少資金在下達過程中的“層層審批”“跑冒滴漏”，往年財政資金層層分解下達平均用時超過120天，2020年以後新增資金預算指標7天就下達到基層，為地方保就業、保民生、保市場主體提供了支撐。建立了一竿子到底工作推進機制，推進稅費繳納審批管理改革，再造交稅審批流程，加強電子納稅申報和繳納系統建設，加速降稅繳費紅利快速直達企業，稅務部門近十年來辦理新增減稅降費累計8.8萬億元，在減稅降費等宏觀政策綜合作用下，全社會創新創業活力持續激發，全國新辦涉稅市場主體累計達到9315萬戶。

（二）行政審批制度改革回應群眾和社會關切，大大提升了政府社會治理效果

行政審批制度改革力除煩苛之弊，大興便民之舉，積極回應民眾關切，把人民群眾的滿意度作為評價改革成效的核心指標，把建設人民滿意的服務型政府落到了實處。同時在社會領域大力進行審批制度改革，讓廣大民眾有了更多就業創業機會，社會縱向流動通道進一步拓寬，有效調動了社會投資積極性，通過社會管理體制機制變革不斷激發社會潛能，釋放社會動能，為經濟社會發展提供源源不斷的內生動力。

一是提升社會領域審批管理效率。國務院推進政府職能轉變協調小組設立專題組協調教育、衛生健康、養老、社保等公共服務和社會管理領域改革工作，全面梳理和公開各地區、各部門及國有企事業單位公共服務目錄清單，並對審批服務事項逐項編制指南，創新渠道，優化流程，明確時限要求等，不斷提升與群眾生活密切相關的教、科、文、衛、體等公共服務的服務質量和審批效率，大大提升民眾的獲得感和滿意度。比如黨中央國務院出臺了《關於進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，不斷下放科研項目和經費審管權力，創新科研工作機制，不斷激發科研人員積極性和創造性。

二是提升公用事業審批服務效率。加快推進與群眾生活密切相關的水、電、氣、暖等公用事業單位的審批改革，在公用事業服務領域，聚焦群眾辦事的堵點痛點精準發力，著力減事項、減材料、簡流程，供電企業辦理電力用戶用電業務時間壓減至50個工作日內，供水新裝、擴容改裝、燃氣報裝時間分別壓縮至20個、15個、16個工作日以內。一些地方還將水電氣暖原本的“串聯審批”升級為“並聯審批”，將此前的“常規踏勘”優化成“聯合踏勘”，確保全部審批環節並聯高效運轉，使單個項目的多個審批事項同時受理、同步審批。

三是提升人民群眾幹事創業動力。切實回應人民群眾對美好生活的新期盼，為他們幹事創業，實現人生的價值創造條件，著眼降低創業就業資質資格審管門檻。通過建立科學的國家職業資格體系，向社會公佈國家職業資格目錄清單，讓廣大勞動者有了更多就業創業機會，社會縱向流動通道進一步拓寬。比如逐項梳理設定考試工作年限要求的19項專業技術人員準入類職業資格，降低或取消其中14項職業資格考試工作年限要求，每年受益考生300萬人以上。大力精簡企業資質類別和等級，工程勘察、設計、施工、監理企業資質類別已由593項減至245項，推動將測繪資質類別、等級壓減85.5%，將建設工程企業資質類別、等級壓減59%，全國20多萬家企業，6000余萬從業人員直接受益。

四是提升人民群眾生活辦事便利。持續開展減證便民行動，大刀闊斧砍掉各種“奇葩”證明、循環證明、重復證明，司法部牽頭組織各地區、各部門持續清理各種“無謂”證明、煩民證明，從2018年6月到2019年11月，共取消證明事項13000多項。從便利企業和群眾辦事角度出發，推進行政審批事項集成化辦理，聚焦企業從設立到登出、個人從出生到身後全生命週期，推動跨地區、跨部門流程再造和集成服務，推出更多“一件事一次辦”的套餐式、主題式審批服務。

五是提升社會多元共治水平。行政審批制度改革的一個重要領域就是政府要大量向社會放權，更好發揮社會力量解決那些政府管不好管不了的經濟社會發展問題，通過加強基礎性制度建設，制訂相關行業服務標準和競爭規則，提高社會組織自我發展能力和管理水平。不少地方充分發揮市場機製作用，推動公共服務供給主體和供給方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦並舉的公共服務供給模式。鄉鎮街道社區承接著大量上級職能部門的行政管理事務，但是服務事項多權力資源少影響社區管理成效，“放權賦能”的行政審批改革成為破解基層治理問題的關鍵之道，各地明確提出關聯審批事項全鏈條整體取消或下放，對下放給基層的審批事項，在人才、經費、技術、裝備等方面予以保障，確保基層接得住管得好，大大提升基層社會治理能力。

（三）行政審批制度改革推進政府機制流程再造，大大提升了政府自身治理效率

行政審批制度堅持問題導向、需求導向和效能導向，聚焦企業和群眾反映的辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑等“堵點”“難點”“痛點”問題，通過政府內部管理機制變革，流程再造，環節精簡和方式創新，全面提升了政府自身治理的效率和能力。

一是相對集中許可權改革助力組織體制創新。相對集中許可權改革是將分散在各部門與企業和群眾生産生活密切相關，量大、頻次高，事前審批職能劃和事項轉至新設機構行政審批局統一辦理。截至2020 年12 月底，全國範圍內各級各類行政審批局共有1025 個，包括2個副省級城市、13個省會城市、92個一般地級市、305個市轄區、123個縣級市、381個縣和109個各級功能區。未設立行政審批局的地方政府，很多也充分利用政務服務中心集中辦理審批權力事項，通過“兩集中，兩到位”改革方式，積極構建“一個窗口受理、一個處室審核、一個領導審批、一個公章辦結”審批服務模式，這些改革不僅歸併審批權，還調整政策法規、技術審核和監督管理職能，部門內部決策、執行、監督的組織結構也發生重大變化，也大大促進了一級政府層面決策、執行、監督的權力相對分離的組織結構和相互制約的權力運行格局的形成。

二是“最多跑一次”審批改革助推政府服務流程優化。2018年國務院辦公廳總結多地最多跑一次審改工作經驗，發文推進政務服務改革，以“一網、一門、一次”式服務為抓手，通過“證件聯用、信息聯通、服務聯動”，力促“條塊分割”向“整體聯動”轉變、“群眾來回跑”向“部門協同辦”轉變，實現企業民眾現場辦事項“一窗受理、限時辦結”和“最多跑一次”。上海、江蘇、山東、湖南等地還大力推進“一件事集成”改革，推進多個關聯事項“一表受理、一窗辦理”，浙江、廣東等地圍繞一件事為企業提供主題式、套餐式服務。各級政府大力推進以服務民眾辦事為中心的流程再造和目標管理，展現了中國政府管理正從以“部門為中心”的單個審批事項改革向以“企業（民眾）為中心”的多事項政務服務業務流程革命性再造轉變。

三是“證照分離”審批改革助力政府監管方式創新。為統籌推進行政審批制度改革和商事制度改革，在更大範圍和更多行業推動照後減證和簡化審批，創新和加強事中事後監管方式，在自貿區率先實現“證照分離”改革全覆蓋。在貿易流通、教育培訓、醫療、食品、金融等領域15項涉企經營許可事項改為備案管理。在農業、製造業、生産服務、生活消費、電信、能源等領域37項涉企經營許可事項實行告知承諾，容缺辦理、限期補交等舉措。自2019年12月1日改革試點以來，全國自貿試驗區新設企業41.34萬戶，受惠于改革的有20.18萬戶，佔比48.81%。證照分離改革通過過告知承諾讓政府明標準、讓企業作承諾，根本上減少了政府對企業經營自主權的干預，降低了市場準入門檻，讓市場主體不斷增強自我保護意識、風險承擔意識，倒逼社會信用體系的建設和完善。

四是審管聯動改革推進政務服務方式創新。行政審批制度改革，深挖行政審批管理事項背後的管理邏輯和相互關係，通過創新管理理念和審管銜接機制，把辦事服務理念融入審批管理實踐，政府部門不再只盯審批、卡著入口，而是通過事前諮詢指導服務、事中及時預警糾偏、事後部門聯合獎懲等舉措，逐步實現政府從“以批代管”向“事中事後監管”的職能轉變。通過審管全流程改革，倒逼政府改變傳統管理方式，主動尋求流程變革、機制變革、服務變革，打造出“馬上辦”、“就近辦”、“一次辦”、“幫代辦”、“協同辦”和“異地辦”等新型審批服務模式和管理方式，讓企業和群眾在全生命週期都能享受到高效便捷、公平可及的行政審批和政務服務。

（四）行政審批制度改革應用現代信息技術，大大提升了政府數字治理的效能

我國政府高度重視信息技術在行政審批和政務服務中的應用，積極推進“互聯網+政務”改革的系統集成，結合“一網通辦”等政務服務創新，統籌推進部門業務協同，最大程度合併審批要件和環節，精簡審批材料，壓縮審批時限，讓數據網上跑、企業少跑腿，不斷推進政府治理現代化水平。

一是建立全國一體化政務服務平臺，優化網上審批服務能力。國務院積極推動全國一體化政務服務平臺建設，現已覆蓋31個省市區和新疆建設兵團以及46個國務院部門，實名註冊用戶超4億人，360萬項各級政務服務事項初步實現標準化辦理。已匯聚全國82類27.35億條電子證照目錄信息，完成61類1.6億余條政務服務數據共享交換，實現10種高頻電子證照全國標準化應用和互信互認。建立了全國一體化平臺建設和管理協調機制，各個地區統籌政務服務和數據管理機構也普遍設立，《國務院關於在線政務服務的若干規定》和《國務院關於加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》的出臺，進一步明確了一網通辦的任務要求和實施路徑。根據聯合國《2020年電子政務發展報告》顯示，我國“在線服務指數”由2018年的第34位迅速躍升至今第9位。

二是推進“互聯網+審批”，實現“網上辦”、“掌上辦”。各級政府逐漸把現場辦理搬到網絡終端，並進一步向手機等移動自助終端延伸，很多服務事項都實現了全流程“網上辦”和“掌上辦”。比如廣東的“粵省事”、重慶的“渝快辦”、浙江的“浙裏辦”、內蒙古的“蒙速辦”等APP，將覆蓋範圍廣、應用頻率高的政務服務事項向移動端延伸，極大便利了企業和群眾辦事。同時聚焦深化便民審批服務和優化營商環境，加快推出出生醫學證明、戶口簿、身份證、社會保障卡等個人常用證照電子化應用，拓展企業電子證照、電子印章應用領域，推動實現企業相關信息“最多報一次”。

三是“不見面審批”助力統籌疫情防控與經濟發展。依託全國一體化政務服務平臺和國家“互聯網+監管”系統，全力投入“數字戰疫”，為疫情精準防控、推進復工復産提供了有力支撐。依託國家“互聯網+監管”系統，建設了匯聚近2億條的疫情防控數據庫和23類主題數據庫，相關數據庫調用380億余次。第一時間推出系列網上政務服務確保疫情期間政務服務24小時“不打烊”，面向全國推出高頻辦事服務700余項，為33億人次及時提供了“無接觸”線上服務。快速推動實現全國“一碼通行”，“健康碼”成為疫情防控的重要技術創新，全國健康碼申領近9億人，累計使用500億人次。各地區各有關部門也推出大量數字抗疫的創新舉措，取得顯著成效。

四是審批大數據助力政府科學決策。當前，正在謀劃建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。近兩年來，綜合運用政府數據和互聯網數據資源，充分發揮審批服務和監管兩大國家平臺優勢，構建大數據比對分析數據模型，形成一系列大數據分析報告，為領導提供及時有效的決策支持。行政審批和政務服務的數字化轉型有效提升了政府服務能力、治理能力、決策能力、監管能力，推動政府服務方式從職能驅動到需求驅動轉變，治理模式從傳統行政管理向精準治理轉變，決策方法從經驗型決策向數據驅動的智慧研判型轉變，監管形式從“單打獨鬥”向聯合監管和注重社會協同監管轉變，加快形成數字化、精細化、智慧化、科學化的現代化治理能力。

（五）行政審批制度改革充分運用法治思維，大大提升了政府依法治理的水平

黨的十八大以來，行政審批制度改革遵循全面依法治國決策部署，堅持法治理念，用法治思維和法治方式推進行政審批改革和規範行政審批行為，建立從權力到邊界、從行為到程序、從內容到形式、從審批到運行的全流程法治治理格局，讓行政審批權力在法律框架內運行，大大提升政府依法治理的水平。

一是促進行政審批管理法規更加健全。為深化行政審批制度改革，2013年以來共推動修改相關法律109部次，修改行政法規273部次、廢止21部，出臺了數十部法律法規及規範性文件。其中，外商投資法及其實施條例，中共中央國務院《關於營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》等進一步明確要加快形成各種所有制經濟受到平等保護的市場環境，行政審批權力濫用得以有效制約，行政相對人權益受到廣泛保護，公平競爭、充滿活力市場監管運行體系進一步完善。僅2020年，各地區、各部門推進《優化營商環境條例》貫徹實施，累計修訂廢止不符合條例規定的法規、規章和規範性文件等約1000件，河北、黑龍江、廣西等近20個地方還出臺優化營商環境地方性法規，行政審批制度和改革工作進一步規範和健全。

二是推動行政審批權力邊界更加明晰。以清單管理明晰行政審批權力邊界，堅持“法無授權不可為，法定職責必須為，法無禁止即可為”。國務院2013年9月印發文件明確規定不得設置許可的16條“硬杠杠”，國務院審改辦梳理編制了由國務院部門實施的行政許可事項清單，同時對中央層面設定、由地方實施的許可事項編制了清單，2015年5月,“非行政許可審批”的概念徹底終結，2022年，國務院辦公廳出臺文件，將依法設定的行政許可事項全部納入清單管理，清單之外一律不得違法實施行政許可，更加明晰行政審批的權力邊界。

三是推進行政審批權力運行更加規範。各地各部門不斷推進審批服務規範化，規範審批服務行為和仲介服務，規範政務服務場所設立、窗口設置和業務辦理，規範網上辦事服務，規範網上辦事指引，規範政務服務辦理方式，規範開展政務服務評估評價等。國務院2022年印發《關於加快推進政務服務標準化規範化便利化的指導意見》，明確提出大力推進審批服務事項和實施清單標準化管理，對全部行政許可事項逐項制定實施規範，結合實際實施情況確定子項、辦理項，明確許可條件、申請材料、仲介服務、審批程序、審批時限、收費、許可證件、數量限制、年檢年報等內容，著力提升行政許可實施標準化、規範化水平。

四是行政審批監督更加有效。深入推進“陽光審批”，推進政務公開，擴大公開的範圍，提高工作透明度，最大限度方便基層、企業和人民群眾辦事。進一步完善行政審批項目清理審核機制、新設行政審批項目審查論證機制和行政審批廉政風險防控機制。加強對行政審批權力行使的監控，建立健全行政審批權力監督體系，完善行政審批責任追究制度，防止利用行政審批權“設租”、“尋租”。建成全國一體化在線政務服務平臺“好差評”管理體系，對行政審批運行過程開展監督，形成評價、反饋、整改、監督全流程銜接，促進政務服務質量持續提升。

（六）行政審批制度改革對接國際通行規則，為全球政府公共治理變革提供了中國話語和中國方案

全方位的行政審批制度改革既是踐行入世放鬆規制承諾，不斷完善我國社會主義市場經濟體制的需要，也有對接WTO通行規則，更好融入世界經濟體系的需求。黨的十八大以來，行政審批制度成為我國新時期推進經濟體制改革和行政體制改革的有力抓手，特別是2016年建設國際化營商環境成為深化“放管服”改革目標任務後，行政審批制改革成為新時代推進我國政府治理現代化的賦能機制，也成為中國政府回應新時期全球公共治理問題和建設高水平開放的世界經濟體系重要舉措。

一是對標國際審批管理服務標準建設高水平國際化營商環境。我國各級政府參照世界銀行營商環境報告，對標國際通行規則，深化各領域的簡政放權和行政審批改革，積極推進營商環境建設的國際化進程。比如2019年，國務院辦公廳、財政部、司法部會同京滬兩地及有關部門對照世界銀行營商環境評估標準，一共梳理出137項具體改革措施進行改進和落實。京滬兩市政府建立專項改革任務臺賬，在推動工程建設項目全流程審批制度改革、完善保護中小投資者審批和監管體制機制改革方面實現了重大突破。正是得益於這些措施，我國全球營商環境的排名（綜合得分）從2013年的第96位（60.9分）躍升至2018年的第46位（73.64分），並於2019年又躍升至全球第31位（77.9分），是全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。

二是優化外商投資審批體制機制提升我國經濟吸引力。近些年來，我國實施了一系列高水平投資自由化便利化政策舉措，落實準入前國民待遇加負面清單的外資管理制度，從2013年開始，我國先後在上海等省市設立18個自由貿易試驗區，以自貿區為試驗田探索和完善外商投資促進機制，2015年，外商投資限制性條目減少一半，2016年，除少數實行準入特別管理措施領域外，外資企業設立及變更一律由審批改為備案管理，還進一步放寬金融業、製造業、農業等行業外資準入。2021年新設外資企業數量增加至4.8萬家，累計設立外資企業達100多萬家，同時吸引外資在歷史上首次突破萬億元人民幣大關，達到1734.8億美元，同比大幅增長了20.2%，遠高於全球平均水平。

三是優化進出口環節審批管理提升國際貿易便利化。按照國家促進跨境貿易便利化的有關要求，依法削減進出口環節審批事項，清理規範口岸收費，降低通關成本，取消不必要的監管要求。海關總署優化簡化通關審批流程，提高了通關效率，2021年12月，全國進口、出口整體通關時間分別為較2017年壓縮66.14%、89.98%。為加強與國際通行規則對接，減少不必要的審批環節和認證管理，正式申請加入CPTPP和DEPA，積極推動《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCER）如期生效，同時推進與共建“一帶一路”國家、RCER成員國、中東歐國家和重要貿易夥伴的AEO互認合作，幫助我國企業在更多國家享受通關便利。

四是持續回應全球公共管理共同主題，提供政府公共治理變革的中國方案。當前，如何處理政府與市場關係，推動經濟快速發展，如何利用信息技術，創新政府管理流程和服務方式，從而激發社會活力，提升政府治理效能和民眾滿意度，是世界各國政府治理與全球公共管理理論必須回應的共性問題。實踐表明，新世紀開始的行政審批制度改革和黨的十八大以來大力推進的“放管服”改革與上世紀70年代末我國改革開放以來放開搞活的歷史一脈相承，也與同樣肇始於上世紀70年全球放鬆規制的新公共管理運動遙相輝映，是一場全方位、深層次、廣範圍的中國式新公共管理運動。這場改革運動持續回應國際經濟社會發展和信息技術進步對政府管理的變革要求，是一場重塑政府的革命，是政府管理理念和政府職能的深刻轉變，是政府權力運行方式和運作機制的深刻變革，是互聯網、大數據等信息技術在政府管理中的深化運用，從改革理念、推進策略、運作流程到組織結構、體制機制、管理方式、技術工具等層面都取得許多突破進展，為全球公共治理變革提供了可資借鑒的中國話語和中國方案，為推進全球經濟治理貢獻了中國智慧和中國力量。

三、推進行政審批制度改革工作的原則和策略

行政審批制度改革是政府管理理念的重大轉變，是政府管理方式的重大轉型，是一項系統工程，涉及到市場主體經濟活動的諸多環節，涉及到政府、市場和社會諸多方面，涉及到經濟體制改革、行政體制改革、法治國家建設諸多領域，之所以取得前所未有之成果，歸納以下幾點原則和策略。

一是必須堅持黨的全面領導。黨對行政審批制度改革的領導主要體現在理論指導、權威機構設置和改革頂層設計上。黨關於政府與市場關係的理論發展邏輯成為行政審批制度改革的重要理論基礎和改革依據。進入 21 世紀，黨中央設置專題領導小組推動行政審批制度改革，領導小組辦公室設在中紀委監察部。黨的十八屆三中全會明確提出要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，此後黨的歷次全會都在此理論認識基礎上對政府改革進行部署，特別是黨的十九屆四中全會明確提出簡政放權、放管結合、優化服務的改革策略，進一步確定了行政審批制度改革在政府職能轉變中的作用和發展方向。黨中央成立了全面深化改革領導小組，統籌推進相關領域改革工作，審議引領重要領域的行政審批改革，確保改革産生化學反應，形成制度合力。從2013年開始，國務院每年召開一次轉變政府職能專題電視電話會議部署相關工作，從頂層設計上進一步保障了行政審批制度改革高位推動。

二是必須堅持以人民為中心的發展思想。行政審批改革之所以取得顯著成效還在於改革過程中堅持黨的群眾路線，始終堅持以人民為中心，審批行為保障行政相對人的基本權利，平等對待公民和市場主體，積極回應群眾關切。圍繞政府市場社會治理邊界，持續簡政放權，在民眾企業關注的審批仲介、招標投標、辦事諮詢、投訴處理、行政權力監督等領域發力，優化營商環境，建設人民滿意的服務型政府。堅持問需於民、問策于企，協同推動人民群眾反映的辦事慢、辦事難、辦事繁的問題，從民眾企業高效辦成一件事的視角，協調推進跨地區跨部門審批流程再造，構建民眾企業全生命週期服務體系，全面提升審批服務效率和人民群眾獲得感滿意度。

三是必須堅持提高行政效能原則。十八大以來，行政審批制度改革正確處理了公平與效率的關係，以效率和公平兼顧作為其價值取向，既將“效率視作行政之存在要素與生命”，避免過度規制影響市場經濟的自由，又完備行政審批法制建設，保證市場主體的公平競爭。同時著力解決批管不分，以審代管，只批不管等問題，著力構建新型審管聯動機制， 還圍繞創新創業，社會治理，基層服務，著力構建簡政提效、降本增效、技術創效、協同高效的行政管理運行體系。從減少環節和時限、減少形式審核、取消前置審核事項，到“一窗受理”、“互聯網+政務服務”、“一網通辦”、時限承諾制、服務指南、容缺受理、並聯審批、線上線下審批融合，給予組織維度、技術維度的創新舉措，極大提升了行政管理效能。

四是必須堅持協調推進改革策略。行政審批制度改革是全面深化改革的重要內容，涉及到中央政府數十個部門和各級地方政府，取得顯著成效必須注重協調推進的策略。2015年國務院成立推進職能轉變協調小組，下設包括行政審批改革組、投資審批改革組等與行政審批制度改革直接相關的組織，放、管、服三管齊下，協調推進，既考慮深層次的利益調整，又處理好與其他相關領域改革的推進節奏，既關注單個行政審批權力的調整，還要關注跨地區跨部門關聯審批事項協同。新時代行政審批改革成效顯著的一個重要方面就是針對重要審批領域、重要審批事項、關鍵主體、關鍵流程環節的弊端，協同發力、形成優勢，更發揮了基於組織、制度、技術創新的各項配套改革的集成聯動功能，從業務、流程、標準、日常管理、系統軟體、信息技術、監督考核等方面對“單兵突進”各層次、各環節行政審批改革舉措進行耦合、銜接和互補，最終實現要素支撐、環節貫通、層次銜接、領域聯動的審改新格局。

五是必須堅持體制機制創新策略。圍繞審批體制機制創新，各地各部門幾乎都進行了推進相對集中行政許可權改革，或依託政務服務中心推進兩集中兩到位改革。十九屆二中全會後開展新一輪機構改革，進一步理順中央、省市、區縣機構職能體系，為行政審批制度改革措施落地提供體制機制和組織人員保證。按照組織邏輯、制度邏輯、技術邏輯，推進行政審批制度改革的協同優化升級，通過推廣行政審批局模式、完善政務服務中心建設，實現相對集中行政許可權由物理集中向化學融合的轉變；通過辦事流程公開制度、聯審制度建構，有效實現跨部門審批領域協同效應；通過全國一體化平臺建設和成立統籌政務服務和數據管理機構，實現門戶網站聯通對接和審批基本信息的歸集共享，從而有效地實現了審批權力運行體制機制創新。

六是必須堅持依法推進改革策略。黨的十八大以來，隨著行政審批制度改革的不斷深入，中央政府及時修改或廢止相關法規，並提請全國人大常委會修改，保證重大改革于法有據，實現創新與依法改革同步發展的有利環境。行政審批制度改革不斷推進審批權力運作規程、運作形態、實施程序的創新升級，不斷突破法律法規的“框框套套”，必須堅持破立並舉，既關注改革內容的創新性，也要重視改革舉措的合法性，確保依法清理和規範行政審批事項，依法規範行政審批權力的運行。特別是黨的十八屆四中全會提出要以法律法規的適應性修改推動改革，保護改革，進一步把行政審批制度改革納入法治化軌道，推進良法善治，保護和固化行政審批改革成果。

四、結語

當前經濟全球化遭遇逆流，單邊主義、保護主義抬頭，新冠肺炎疫情帶來廣泛而深遠的影響，世界面臨的不穩定性不確定性更加突出。與此同時，我國已轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，我國市場體系還不健全、市場發育還不充分，政府和市場的關係沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題，政府管得過多過細的狀況仍然一定程度存在，行政審批改革尚未從“管事項”深化到“管要素”，一些領域還存在重復審批或變相許可情況，行政審批標準化程度不夠，一些領域監管效能不高，以批代管、只批不管或不批不管都不同程度存在，技術賦能、協同賦能、基層賦能行政管理服務還有很大空間。作為新時代政府治理現代化的“當頭炮”和“先手棋”，行政審批改革依然大有可為。

下一步，行政審批制度改革要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終堅持黨的全面領導，堅持人民立場，牢牢把握改革的政治方向。在具體推進改革過程中，要突出把握好三個重點：一是行政審批制度改革要不忘初心使命，始終恪守政府職能轉變這條主線。二是行政審批改革要關注監管全流程，牢牢把握科學配置政府管理資源這個著力點。三是行政審批制度改革要助力政府治理現代化，始終圍繞建立中國特色的國家行政管理制度。

（張定安，中國行政管理學會副秘書長、研究員；彭雲，中國行政管理學會助理研究員；武俊偉，中國行政管理學會助理研究員）