無論是土地承包經營權抵押，還是土地經營權流轉，農村土地的集體所有性質都不會改變。土地流轉與適度規模經營相結合，有利於多種新型主體共同發展。要通過承包地確權登記頒證等工作，強化對農民土地承包權的物權保護，防止各種“非農化”傾向

    日前，中央通過《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，將經營權從承包經營權中分離，實現“兩權變三權”。可以説，以所有權、承包權、經營權三權分置為特徵的新型農地制度是一項政策突破，也是一項重大創新。

    這個突破意味著什麼？多數人認為，“三權分置”、經營權可抵押擔保後，承包地的權能更加完整，使農民有了更多“以地生財”的機會。但有人擔心，土地流轉會不會導致一些人打農村土地的“歪主意”，特別是“工商資本下鄉”會不會造成“圈地運動”。還有人疑問，鼓勵土地向新型經營主體流轉，會不會改變集體所有的性質。到底應該怎樣理解這項改革？

    先看所有權。“三權分置可能改變農村土地集體所有性質”，這種擔心是沒有依據的。從法理上看，無論是土地承包經營權抵押，還是土地經營權流轉，所抵押或流轉的只是農民對土地的使用權，即用益物權，而不是土地的所有權。用益物權抵押並不會改變農村土地的集體所有權性質，即使出現抵押風險，所轉移的也只是土地經營權（通常是所抵押土地的約定産出），土地的所有權並不會發生轉移，集體所有的性質不會改變。事實上，從上世紀90年代開始，“三權分置”探索已在許多地方展開，受到了當地農民歡迎，取得了良好效果。

    再看經營權。放活經營權的核心是引導土地資源流向新型農業經營主體，這既能使願意種地的人獲得更多土地經營權，也能使有承包地而在城鎮就業的農民享受到流轉收益。近年來，農村勞動力不斷向非農産業和城鎮轉移，一些地方出現耕地撂荒、“有田無人種”現象，不利於提高土地利用效率和增加糧食産量。按照之前的制度設計，這些土地通常只能租給村集體其他農戶，阻礙了土地規模化經營。土地向種田能手等新型經營主體集中，目的在於鼓勵規模化發展糧食生産、實現現代農業。土地流轉與適度規模經營相結合，連接點就在新型農業經營主體上。多種新型主體共同發展的經營方式創新，可以優化農村土地所有、佔有、使用、收益權在不同主體之間的分佈。

    再看承包權。當前，我國農村土地流轉總體平穩，但也存在一些問題。一些地方強行推動，片面追求流轉比例，侵害了農民合法權益；有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”、“非農化”問題突出。因此，土地制度改革既要鼓勵創新流轉形式，又要通過承包地確權登記頒證等工作，強化對農民土地承包權的物權保護。同時，為防止工商企業下鄉引發“非農化”和損害農民權益，還要明確對工商企業租賃農戶承包地建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事中事後監管。

    近一年來，“農地入市”這個詞頻頻出現在各類報道和文章中。其實嚴格來説，這個提法並不準確。“農地”的概念很廣泛，籠統地講“農地入市”會給人造成誤解，以為所有農村土地都能入市。事實上，在農村土地中，只有“集體經營性建設用地”才有入市資格，耕地、宅基地等都不行。所謂集體經營建設用地，就是集體經濟組織用於從事二、三産業的土地，但即使是這部分土地，也只有在符合規劃和用途管制前提下，才能允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

    土地是農民最重要的資産，土地制度無論怎麼改，都不能打農民的“歪主意”，不能動農民的“奶酪”。改革的出發點和落腳點，都是保護農戶的土地承包權益、尊重農民的主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的參與者和受益者。（喬金亮）