不可否認，政策對於民資多有福蔭，但現實中“玻璃門、彈簧門、旋轉門”成為民資進入重點領域時不得不遭遇的尷尬現實。

如何消解民資的遲疑與疑惑，給予他們實實在在的利益分享體系，並於市場的規則中公平有序競爭，這次國務院60號文以頗為具體和針對性的措施予以了解答。

這是民資“頂”破玻璃門的“頂”層設計，接下來國務院要求多個部委“限時”給出政策支持，目前多個部委全身而動，民資的春天可能真的要來了。

國務院再度將政策焦點轉向民間資本投資的“玻璃門”。

11月26日，國務院發佈《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（即“國發60號文”，以下簡稱《意見》）稱，為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，促進經濟持續健康發展，迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。

《每日經濟新聞》記者注意到，《意見》還特別附注了大力推行環境污染第三方治理等十大重點政策措施文件分工方案，並且限定這些政策最遲需在明年3月底前出臺。

聚焦民間投資“玻璃門”

按照《意見》設定的基本原則，我國要實行統一市場準入，創造平等投資機會；創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優化政府投資使用方向和方式，發揮引導帶動作用；創新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發揮價格杠桿作用。

財經評論員李文海告訴《每日經濟新聞》記者，統一市場準入主要就是與一些行業存在壟斷和身份硬門檻相對應，因為民間有大量資本，但在重大行業和領域卻始終存在“玻璃門”、“旋轉門”等現象。

但今年以來，這種情況出現明顯改觀。5月21日，國家發改委公佈了首批80個鼓勵社會資本參與投資運營的示範項目，並明確鼓勵社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經營等方式參與建設及營運。

“創新投融資機制，在更多領域向社會投資特別是民間資本敞開大門。”10月24日召開的國務院常務會議，提出了包括“積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”在內的，使社會投資和民間資本能夠平等參與投資的具體措施。

此次《意見》又提出，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調結構、補短板，服務國家生産力佈局，促進重點領域建設，增加公共産品有效供給。

文件還提出，國務院各有關部門要嚴格按照分工，抓緊制定相關配套措施，加快重點領域建設，同時要加強宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩定市場預期，充分調動社會投資積極性，切實發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。

根據《意見》，生態環保、農業、水利工程、市政基礎設施、交通、能源設施、信息和民用空間基礎設施、社會事業等七大方面的社會資本參與投融資機制改革、價格改革將獲支持。

讓價格回歸市場，讓市場反映真實供求，讓供求影響價格，將是此輪價格改革的基礎思路。

十大重點政策限時出臺

《意見》同時還列出了十大重點政策措施的落實時間表，大力推行環境污染第三方治理等三項措施在今年底前將問世，而支持民間資本投資寬帶接入網絡建設和業務運營等其他七項措施的時間節點是明年3月底。

據《每日經濟新聞》記者了解，相關政策已經由牽頭部委在緊鑼密鼓地規劃制定中，其中一些已經進入尾聲。比如，就在昨天，工信部已將其研究起草的《關於開放寬帶接入市場的意見(徵求意見稿)》向社會公開徵求意見。

這份意見稿明確試點企業按照光纖到戶國家標準要求和共建共享的相關原則，可以建設從用戶端到網絡接入服務器範圍內的全部或部分有線通信網絡設施，可以開展相應的網絡元素出租、出售，其中取得互聯網接入服務業務經營許可的試點企業還可以自有品牌向最終用戶提供寬帶上網服務。

工信部部長苗圩曾表示，吸引民營企業參與到我國基礎電信領域的建設和運營中來，可以通過競爭促進企業寬帶服務能力提升和資費水平的合理下降，為廣大用戶提供更便捷、優惠和多樣化的寬帶服務。

李文海説，以往民間資本在一些領域的最大投資障礙在於部分實施細則不具體、操作性不強或門檻設置過高，實踐中很難落實，更高層面對政策落實缺乏考核監督，一些法規規章也沒有及時作出調整等。

他認為，此次國務院提出十大重點政策落實時間表，並且針對社會資本進駐的重點投資領域有更加細化的內容，無疑增加了可操作性，也會提升民間資本進入的興趣。（記者 胡健）

出臺背景

民間資本漸成投資主力七大措施拓寬準入領域

2014年我國固定資産投資增速下降較快，穩增長壓力逐步加大。

11月26日，國務院發佈的《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱《意見》）反復強調了鼓勵社會投資，特別是民間投資參與到相關行業。

國家信息中心宏觀經濟研究室主任牛犁告訴《每日經濟新聞》記者，我國基建投資需求很大，空間有餘，並且環保、信息産業等新領域還有很大短板需要補齊，但政府可能面臨資金來源不足的壓力，民間資本進入正是有益補充。

民資漸成投資主力

根據《每日經濟新聞》記者粗略梳理，自2013年3月以來，68場國務院常務會議中提到“民間資本”的佔到37%，並且，國務院對民間資本的重視程度在不斷加碼，進入2014年後，涉及民間資本的會議比去年增加了將近50%。

從總量看，2010年至2013年，民間投資佔全社會固定資産投資的比重為55.9%、60.3%、61.4%和63%，增速為32.5%、34.3%、24.8%，22.7%，分別高於同期全社會固定資産投資增速8.7、10.5、4.2和3.1個百分點，對促進經濟平穩較快發展發揮了重要作用。但也要看到，整體投資數據仍處於下降通道中，國家統計局數據顯示，三季度中國投資增速從17.1%降至14.4%。

這與政府主導投資模式步履蹣跚密切相關，今年以來，隨著地方政府融資平臺受到政策約束，土地財政難以為繼、預算限制日益緊張、銀行削減項目貸款等問題的集中出現，保障基建投資平穩發力越來越需要民間資本的支持。

根據公開數據，2010年中央財政債務餘額7.12萬億元（年末餘額限額，預算數）、外債餘額5,489億美元，加上地方政府債務合計佔GDP比重為53.5%。對於政府總負債佔GDP的比重，目前國際普遍共識的紅線是60%。

並且，以往一些地方政府主導的産業投資項目，不僅引發了光伏、風電等戰略性新興産業産能急劇擴張，造成新的産能過剩問題，而且過剩産業低效重復建設問題也較為嚴重。

同時，在穩增長壓力下，各地對民資的開放度不斷加大。比如，2014年廣西就計劃引入民間資本項目552個，總投資3739億元。

北師大中國市場經濟研究中心副主任林永生對《每日經濟新聞》記者表示，長期以來促進經濟增長要靠投資、消費和進出口貿易，而根據當前國際經濟形勢判斷，未來十幾年內，出口情況都不容樂觀，我國將很難再遇到曾經的貿易“黃金年代”。

他説，而從消費來看，這又是一個長期而緩慢的過程，要想短期快速刺激社會經濟發展，就得靠投資拉動，但是政府主導的投資行為，在迎合真正市場需求方面，總是偏向滯後、麻木，也經受很多詬病。“那麼實際上，最好的選擇便是刺激民間投資，因為民間投資能快速把握市場動向並作出反應”。

國家發改委投資司巡視員歐鴻在昨日發改委新聞發佈會上直言推進國家重大工程項目的建設，是要著力解決“投什麼”、“誰來投”和“怎麼投”的問題。

在回答“誰來投”這一問題時，他表示，就是要充分調動社會資本，特別是民間資本的積極性，堅持以社會資本為主和以市場化運作為主的原則，讓社會資本發揮重要作用。

拓寬民資可入領域

國務院昨日發佈的《意見》共包括11個部分、39條內容。第一部分是指導思想和基本原則。

第二部分到第八部分，重點是放寬市場準入，提出了進一步創新生態環保投資運營機制、鼓勵社會資本投資運營農業和水利工程、推進市政基礎設施投資運營市場化、改革完善交通投融資機制、鼓勵社會資本加強能源設施投資、推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化、鼓勵社會資本加大社會事業投資力度等7個方面的重大措施。

發改委新聞發言人李樸民表示，這些措施將有效降低相關領域的進入門檻，可以説是為社會資本參與重點領域建設指明了方向。

至於為何圈定這七大領域，發改委解釋説，這些領域社會資本特別是民間資本發展還不夠充分，進入還存在一定的困難和障礙，社會呼聲比較高。

其次，這些領域大多是經濟發展的薄弱環節，也是黨中央、國務院明確要求加快推進的重點建設任務。

中信證券首席經濟學家諸建芳表示，引導和激活民間投資關鍵是放鬆管制，核心是簡政放權，不要過多地干預民間投資和企業的發展,才能從根本上杜絕各種阻力。

歐鴻還介紹説，在重大工程中，有的經濟效益比較低、社會資本的積極性不高，有的壟斷性比較強、社會資本想投而投不了。“要讓社會資本在推進重大工程中發揮重要作用，就必須深化改革，大力創新重點領域的投融資機制，創造良好的投資環境，來調動社會資本的積極性。”

農業水利和公共交通等項目，不能反映真實的市場情況，也失去了市場反應的敏感度，進而導致社會資本對進入持謹慎觀望態度。林永生告訴《每日經濟新聞》記者，“根據《意見》的規定，這些領域的管制要逐步放開，採取更靈活的投融資方式，更多元的投資主體特別是社會資本的進入，那麼幾乎是必然的，就是要在這些領域深化價格改革，提高市場和價格關係的敏感性，以吸引社會資本”。

此外，《意見》還明確，政府投資主要投向公益性和基礎性建設，在同等條件下優先支持引入社會資本的項目。根據項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點領域建設。

中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇指出，激發民間投資活力，以較少的政府投入撬動更多民間資本，是一條可行之道。這樣既不會加劇政府債務危機和産能過剩局面，也符合強化市場作用這一經濟改革的大方向。（記者 胡健、張雯）

熱點領域

能源引民資“仍在半途”價格改革撥開收益迷霧

鼓勵社會資本進入能源領域早已不是新聞。

此次國務院發佈的《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱《意見》）再提民資入能，對領域和方式都作出了更為明確的規定。《意見》提出，鼓勵社會資本參與電力建設、電網建設，以及油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營。

此前，民資進軍能源領域的效果卻並不理想。

針對此，《意見》特別提出，要理順能源價格機制，推進天然氣價格改革，適時調整煤層氣發電、餘熱余壓發電上網標桿電價，完善可再生能源發電價格政策等。

“改革仍在半途”

2010年發佈的《鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中就提出，鼓勵民間資本參與石油、天然氣、電力建設。今年5月，國家發改委推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示範項目，其中有54個是能源類項目。

仔細閱讀文件不難發現，能源領域引進社會資本主要集中在新能源領域、電站建設和電網建設三方面。

雖然從政策層面上，能源領域對社會資本表示歡迎，可是在實際操作中，民資進入能源領域的道路並不平坦。以風電産業發達的河北省張北縣為例，目前在該縣投資建設風場的企業中，僅有兩家民營企業和一家省級企業，其餘企業都是大型國企。

這首先是由於能源是自然壟斷行業，社會資本的技術、資金實力都難以與大型國企匹敵。中國法學會能源法研究會秘書長、國家發改委能源研究所研究員吳鐘湖告訴《每日經濟新聞》記者，“企業要自負盈虧，勘探等領域即使放開了社會資本也不敢進入。”

另一個卡住民資入能的“玻璃門”是具體實施細則的缺失。雖然國家、地方文件不斷呼籲，但社會資本進入能源領域的具體路徑仍不明晰。吳鐘湖介紹，大型國有企業掌握能源領域的主要資源，要想引入社會資本，不僅需要國有企業拿出態度，也需要其拿出辦法。

“改革仍在半途。”吳鐘湖説，國家文件只是改革的一方面，隨著改革的推進，相信會有細則逐步出臺。

聚焦天然氣、上網電價

“完善價格形成機制，發揮價格杠桿作用。”具體到能源領域，《意見》提出理順能源價格機制，主要針對天然氣和上網電價兩方面。

事實上，在過去幾年發佈的能源領域引進社會資本的文件中，都能看到價格改革的影子。本月公佈的《能源發展戰略行動計劃(2014～2020年)》就提出，推進石油、天然氣、電力等領域價格改革，有序放開競爭性環節價格，天然氣井口價格及銷售價格、上網電價和銷售電價由市場形成，輸配電價和油氣管輸價格由政府定價。

目前我國主要能源産品除煤炭外，均未建立完全市場化的價格形成機制，這給行業的盈利前景蒙上迷霧，成為阻礙民資進入能源相關領域的障礙。

吳鐘湖介紹，目前我國能源領域的價格改革主要集中在天然氣價格和電價改革兩方面。

此次發佈的《意見》提出，支持民營企業、地方國有企業等參股建設油氣管網主幹線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網和城市儲氣設施，控股建設油氣管網支線、原油和成品油商業儲備庫。

電力、電網方面提出，鼓勵社會資本投資水電站，參與投資核電項目，進入核電設備研製和核電服務領域，鼓勵投資清潔能源項目、清潔高效煤電項目、燃煤電廠節能減排升級改造等領域。

吳鐘湖認為，價格的決定方式直接決定社會資本的盈利水平，社會資本進入能源領域還需價格改革的進一步推動。（記者 王辛夷）

民資機遇

環境污染治理趨向市場化重點行業推行第三方治理

環保領域進一步向社會資本放開。

11月26日，國務院發佈《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱《意見》），指出當前迫切需要在資源環境、生態建設等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。

同時國務院要求在電力、鋼鐵等重點行業以及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，且鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易。

中國人民大學教授宋國君告訴《每日經濟新聞》，開展排污權、碳排放權交易等需要先有較好的排污許可證制度，即便向民間資本放開，參與依然存在難度。

市場化帶來新機遇

近年來，主要依靠政府和“誰污染、誰治理”的原則進行環境污染治理的方式，在日益複雜的環境問題面前顯得乏力。因此，“污染企業付費、專業化治理”的第三方治理模式被寄予厚望。

十八屆三中全會提出，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。

但在從事水、土壤等第三方治理的博天環境集團高級副總裁繆冬垣看來，第三方治理在國內尚處起步階段，法律法規不健全，排污主體責任明晰難，排污企業違法成本低於守法成本，第三方治理“説起來容易，做起來難”。

很明顯，通過更為專業化的第三方治理，能夠較好地提高環境治理的效率，在業內專家看來，解決工業污染治理問題的思路是推行第三方治理。

《意見》提出，推動環境污染治理市場化，在電力、鋼鐵等重點行業以及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，通過委託治理服務、託管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的産業化、專業化程度。穩妥推進政府向社會購買環境監測服務。建立重點行業第三方治污企業推薦制度。

同時，國務院要求，大力推行環境污染第三方治理的政策措施文件由發改委、環保部負責，並明確出臺時間為2014年底。

交易進一步放閘

另外《意見》指出，推進排污權有償使用和交易試點，建立排污權有償使用制度，規範排污權交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易。

同時要求，加快在國內試行碳排放權交易制度，探索森林碳匯交易，發展碳排放權交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發現價格的功能等。

據環保部統計，到2013年底，11個試點省份排污權有償使用和交易金額累計將近40億。其中，有償使用資金20億左右，交易金額也將近20億。

宋國君認為，排污權交易是美國設計的一種通過交易降低社會減排成本的制度，但是需要有非常完善的排污許可證制度，只有做好前一步，才能再做後一步。

排污權交易主要是污染者之間的交易，和第三方的關係可能不大，宋國君説，“民間資本現在還看不到投資機會，沒有排污許可證，排放的數據説不清楚，比如空氣污染嚴重，都不知道往哪兒投。”（記者 李彪）

健全機制

國務院要求健全PPP機制標準合同範本將出

11月26日，國務院發佈《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（即“國發60號文”，以下簡稱《意見》），明確創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑，並要求建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制。

多位PPP業內人士向《每日經濟新聞》記者表示，PPP將作為投資運營新模式重點推廣。國家發改委投資司巡視員歐鴻昨日表示，發改委正在研究起草推進PPP的指導意見，將於近期印發。

健全PPP法規體系

隨著地方政府性債務處置辦法日益清晰，作為化解存量債務以及今後基礎設施和市政公用事業建設的重要融資渠道，PPP被各界寄予厚望。目前，多個省份相繼推出千億規模的PPP項目計劃，總投資達萬億元。

其中，PPP模式在地方推廣的重點領域主要集中在基礎設施和公共服務，而這次《意見》對PPP推廣領域進一步擴充，具體包括“公共服務、資源環境、生態保護以及基礎設施等領域”，並要求“積極推廣PPP模式，規範選擇項目合作夥伴，引入社會資本，增強公共産品供給能力。”

《意見》鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現資金要用於重點領域建設。

北京市資略律師事務所合夥人徐向東在接受《每日經濟新聞》記者採訪時説，目前與PPP有關的重要法律法規已經超過40個，但是PPP項目實踐與現有的法律存在衝突,“單從PPP的定義來看，財政部、發改委對PPP定義就有所不同。”

徐向東表示，這次60號文采用了財政部對PPP的定義“政府和社會資本合作”，這等於是與財政部統一了意見，“從指導意見來看，似乎把它定位為一種創新的投融資模式，更強調PPP項目合同的重要性。”

在徐向東看來，《意見》更強調民間資本的參與，強調政府投資的引導帶動作用，“指導意見站在PPP項目實踐的角度，提出具體的落地措施，體現了各個政府部門協同作用和分工負責。”

重點在於示範項目

此前，財政部表示要推出一批PPP示範項目，記者了解到，這次PPP項目評估將從66個項目中選出10～15個作為示範項目，可以在國開行等其他金融機構融資時獲得便利。

《意見》提到，政府有關部門要制定管理辦法，儘快發佈標準合同範本，對PPP項目的業主選擇、價格管理、回報方式、服務標準、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規定，規範合作關係。

PPP的風險問題，《意見》要求對PPP“充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防範機制。建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，形成由政府監管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監督機制。”

在“創新融資方式，拓寬融資渠道”的任務分工上，具體由人民銀行、銀監會、證監會、保監會和財政部等五部委負責。

徐向東也提到，目前排污權、收費權、特許經營權等質押款業務，國內已經有很多案例，政府可以以財政性資金參與民間資本私募發起産業投資基金，這將會成一種新的融資模式和解決存量債務的方法。（記者 金微）

合作模式

縣城基礎設施建設力度將加大鼓勵推廣TOT模式

11月26日，國務院發佈《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（即“國發60號文”，以下簡稱《意見》）其中一項專門提到推進市政基礎設施投資運營市場化。

其中包含主要內容有：改革市政基礎設施建設運營模式；積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營；加強縣城基礎設施建設以及完善市政基礎設施價格機制。

強調加強基礎設施建設

近日，國務院印發《關於調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑，明確了新的城市規模劃分標準。

調整後城市類型由四類變為五類七檔，小型、中等、大型、特大型和超大型城市的人口劃線分別為20萬、50萬、100萬、500萬和1000萬。

國家發改委發展規劃司司長徐林表示，新的城市規模標準更易體現規模經濟的優勢，“有很多研究表明，大概是兩百萬到五百萬之間的城市是最符合規模經濟的，就是從效率的角度來説，可能是最合理的。”

而這也意味著，在新型城鎮化過程中，現在我國一些縣的基礎實施領域將被擴充，交運、供水、污水處理、城市生活垃圾處理、信息化基礎設施、城市社區綜合服務設施的投資需求都會增加。

《意見》稱，要按照新型城鎮化發展的要求，把有條件的縣城和重點鎮發展為中小城市，支持基礎設施建設，增強吸納農業轉移人口的能力。

此外，國家還將選擇若干具有産業基礎、特色資源和區位優勢的縣城和重點鎮推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度。

住建部部長陳政高今年四季度也曾表示，城市基礎設施建設的許多矛盾集中在資金上。我國社會資本不僅雄厚，而且對投資城市基礎設施有相當高的熱情，關鍵要看會不會用好這些資本。他指出，要進一步完善城市公用事業服務價格形成、調整和補償機制，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，吸引社會資本搞基礎設施建設。

TOT模式或將普及

《意見》提出，通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建築垃圾資源化利用和處理、城市綜合管理、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經營者。

北京大岳諮詢有限公司總經理金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，城鎮化42萬億元的資金需求，意味著公私合營的PPP模式可挖掘的空間很大，並且合作手段可以有很多種，“利用社會資本進入市政基礎設施項目能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起，有助於厘清政府與市場邊界，使得政府更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。”

《意見》還鼓勵政府可採用委託經營或轉讓-經營-轉讓（TOT）等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。

中國第一個污水處理TOT案例的安徽合肥王小郢污水處理廠項目，恰好在今年10月剛剛過完十歲生日。

該項目母公司柏林水務中國控股有限公司總經理梁軍告訴《每日經濟新聞》記者，經過10年經營，項目資本金已經基本收回，開始走上盈利軌道。

梁軍説，由於可優化空間少，TOT項目盈利空間沒有BOT（建設-經營-移交）項目大，而且這類市政基礎設施項目本來收益就不高。王小郢污水處理廠的經驗主要就在於雙方將保底水量、價格調整方案等設計責任和分擔風險的邊界厘清。

參與當時項目招標的合肥政府人士也向記者表示，外界資本的進入對整個合肥污水處理發展也産生了帶動作用，政府的運營負擔也大大減輕。（記者 胡健）