海關總署稽查司司長解讀海關稽查條例及其實施辦法

今年6月19日，國務院頒布了重新修訂的《中華人民共和國海關稽查條例》，已于10月1日起施行，與之配套的海關規章《〈海關稽查條例〉實施辦法》也于11月1日正式實施，中國海關門戶網站邀請了權威專家為您全面解讀。

海關總署稽查司司長孟楊表示，海關稽查是國際通行的海關監管制度，是指海關在進出口貨物通關後一定期限內，對與進出口貨物直接有關的企業、單位的賬簿、單證等有關資料和進出口貨物進行核查，以監督其進出口活動的真實性和合法性的制度。海關稽查改變了傳統的口岸監管模式，將海關管理延伸到企業內部和貨物通關放行之後，是海關正面監管的重要手段，極大地豐富和完善了海關監管體系。多年來，海關稽查在強化海關實際監管提升海關監管效能，監督和規範企業的進出口活動維護正常進出口秩序，查發企業各類問題保障國家稅收等方面發揮了重要作用。

問題一：《海關稽查條例》作為海關稽查的基礎性法規，應該説已經相對成熟，為什麼選擇這個時機對條例進行修訂和頒布實施？

原海關稽查條例實施近20年來，國家經濟社會生活發生了巨大變化，對外貿易持續快速發展，新興貿易業態蓬勃發展，海關監管業務量大幅增長，通關便利化和海關有效監管面臨著新挑戰和新要求。特別是黨的十八大以來，中央對全面深化改革作出一系列重大戰略部署，海關全面深化改革步伐不斷加快，大力推進簡政放權、放管結合、優化服務，原稽查條例已不能適應海關改革和發展的需要，修訂十分迫切。

為此，海關總署積極配合國務院法制辦推進海關稽查條例的修訂工作，經過充分調研，廣泛徵求意見和反復論證，2016年6月19日，《國務院關於修改<中華人民共和國海關稽查條例>的決定》（國務院令第670號）正式公佈，重新修訂的《海關稽查條例》已于2016年10月1日起正式施行。

問題二：新海關稽查條例的修訂是為了推進“簡政放權，放管結合，優化服務”，在新海關稽查條例中是如何體現的？

海關稽查條例的修訂，主要從明確稽查定位、完善稽查職權、降低企業成本和促進社會共治四個方面，來體現和落實“簡政放權，放管結合，優化服務”改革的精神和要求。一是明確稽查職能定位。新海關稽查條例通過明確稽查定義、界定稽查範圍，進一步厘清稽查職權邊界；通過確立貿易調查、主動披露、委託專業機構等制度，進一步擴展稽查觸角，轉變海關職能實現方式，切實強化了海關稽查作為正面監管而非負面評價的職能定位，體現了“有限政府”的管理理念。二是完善稽查職責權限。新海關稽查條例規定了查閱、複製、檢查、詢問、查詢存款賬戶、限期改正、查封、扣押等稽查職權，加大了對提供虛假情況等違法行為的處罰力度，同時對稽查領域行政裁量權給予有效規制，進一步強化了海關稽查在加強事中事後監管方面的職能作用。三是降低企業經營成本。新海關稽查條例以為被稽查人“降本減負”為出發點，通過對使用計算機記賬、核算的有關企業、單位，一般情況下不再要求將會計記錄打印成書面記錄保管，不再要求被稽查人向海關報送進出口貨物購買、銷售、加工、使用、損耗和庫存等情況資料等，簡化海關手續，減輕企業負擔，進一步降低制度性交易成本。四是促進社會共管共治。新海關稽查條例注重從政府行政管控轉向開放合作治理，通過確立企業主動披露、委託專業機構出具專業結論，以及將被稽查人未按照規定編制或隱匿、篡改賬簿有關情況通報所在地財政部門等制度，創新了海關管理模式，充分發揮其他部門、行業組織和企業共管共治的作用，推動建立海關、社會力量以及企業三方協同治理機制。

問題三：新海關稽查條例完善了稽查職責權限。根據新海關稽查條例，海關稽查可以行使哪些具體職權？

海關稽查條例的修訂較好地實現了與《海關法》、《行政強制法》等上位法的銜接，明確了海關稽查的定位，厘清了稽查職權的邊界。根據新海關稽查條例的規定，海關實施稽查時，可以行使查閱、複製被稽查人的賬簿、單證等有關資料；檢查與進出口活動有關的生産經營情況和貨物；詢問被稽查人的法定代表人、主要負責人員和其他有關人員與進出口活動有關的情況和問題；查詢被稽查人在商業銀行或者其他金融機構的存款賬戶；查封、扣押其賬簿、單證等有關資料以及相關電子數據存儲介質，查封、扣押有關進出口貨物等職權。

問題四：新海關稽查條例明確了海關稽查的定位，厘清了稽查職權的邊界。同時完善了稽查執法程序，可最大限度確保稽查權在陽光下運行，保障企業合法的權益。請問新海關稽查條例及其實施辦法從哪些方面對稽查程序進行了規範？

完善的稽查執法程序，是新海關稽查條例及其實施辦法的重要亮點。新海關稽查條例及其實施辦法通過科學的程序設計，可有效防止執法人員不作為、亂作為。主要程序包括：一是完善稽查告知制度。新海關稽查條例及其實施辦法規定的告知內容包括告知稽查的實施、告知被稽查人的權利、告知稽查結論，同時還特別規定發現被稽查人涉嫌違法或者少徵、漏徵稅款的，應當書面徵求被稽查人意見，充分保障了被稽查人的知情權、陳述權、申辯權以及尋求法律救濟等權利。二是明確回避制度。新海關稽查條例規定，海關進行稽查時，海關工作人員與被稽查人有直接利害關係，應當回避；新實施辦法對回避制度進行細化規定，確保回避制度落到實處。三是強化監督制約機制。新海關稽查條例明晰了內部層級核批制度，將海關行使重大稽查職權的內部核批由“經海關關長批准”明確規定為“經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批准”，同時還進一步完善了海關稽查執法資格制度和雙人作業制度等，規範執法行為，強化監督制約。

問題五：除了完善的稽查執法程序是新海關稽查條例的亮點，新海關稽查條例還有那些亮點？

新海關稽查條例還是有很多亮點的，像新海關稽查條例規定了海關根據稽查工作需要可以收集特定商品、行業與進出口活動有關的信息；海關稽查可以委託社會專業機構，以及被稽查人也可委託社會專業機構出具專業結論，委託社會專業機構出具專業結論也是新條例及其實施辦法的一個亮點；還有新海關稽查條例確立了企業主動披露制度，這也是一大亮點。

海關收集特定商品、行業與進出口活動有關的信息是海關稽查部門為了解進出口貿易情況，印證商品、行業進出口貿易風險狀況，對商品、行業進出口貿易及有關信息，進行收集、整理、分析而開展的貿易調查工作。海關稽查部門通過貿易調查及時掌握和總結商品、行業基本經營狀況、貿易運作模式，通過風險分析和預警，在服務國家宏觀經濟決策，提高海關監管執法效能等方面發揮了重要作用。新海關稽查條例是第一部對貿易調查作出制度安排的海關行政法規，明確了海關貿易調查的對象、範圍和內容，以及相關單位負有配合的義務，將進一步強化貿易調查制度的應有功效。

委託社會專業機構出具專業結論是新海關稽查條例的一大亮點，出臺後很多社會專業機構對該項制度都非常關注。社會專業機構作為獨立的第三方，具有專業性強、客觀公正等優勢，引入社會專業機構提供專業服務已成為各國政府以及國內稅務、證券監管等部門所普遍採用的做法。

早在2008年，海關便啟動了委託社會專業機構提供專業服務的試點工作，在海關向社會力量購買服務方面進行了有益的探索和嘗試。2013年9月，國務院辦公廳印發了《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》，對海關相關工作起到了重要的推動作用。截至2015年底，全國海關共委託專業機構提供專業服務共稽查企業5065家，查發各類問題1887起，稽查補稅入庫16.38億元。為了保證此項工作的持續有效開展，新海關稽查條例對委託社會專業機構作出規定，並在新實施辦法中對相關具體事宜予以明確和細化，對於充分發揮該項制度在創新海關管理方式、提高海關管理效能、促進社會共同治理等方面的積極作用具有重要意義。

問題六：委託社會專業機構有這麼多優勢，那究竟哪些專業機構可以接受海關委託呢？海關是如何選擇專業機構的？

海關稽查條例實施辦法規定，會計師事務所、稅務師事務所或者其他具備會計、稅務等相關資質和能力的專業機構均可接受海關委託。海關引入專業機構堅持公平、公正和公開的原則，根據專業機構的徵信情況、執業水平以及具體稽查事項的要求選擇符合條件的專業機構進行委託。

問題七：新海關稽查條例修訂的還有一個亮點是確立了企業主動披露制度，什麼是主動披露制度？

進出口企業、單位主動向海關如實報告海關尚未掌握的其違反海關監管規定的行為並接受海關處理的，海關可以認定有關企業、單位主動披露。主動披露制度主要目的是引導和鼓勵企業加強自我管理和自我檢查，形成企業自律、主動報告、主動糾錯的誠信驅動機制，將海關與企業由過去單純的管理與被管理的關係轉變為合作共贏關係，促進企業守法經營，提升海關執法效能。

問題八：主動披露制度會給企業具體帶來哪些好處呢？

一是企業實現自我糾錯的有效途徑。主動披露制度框架下，海關引導鼓勵企業通過自查主動發現並報告問題，這為出現問題的企業提供了一個主動糾錯的機會，將有效提升企業自律管理能力，促進企業規範管理，提高企業競爭力。二是從輕、減輕或不予行政處罰。對主動披露的進出口企業、單位，違反海關監管規定的，海關應當從輕或減輕行政處罰；違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。三是減免稅款滯納金。對主動披露並補繳稅款的進出口企業、單位，海關可以減免滯納金。我們鼓勵廣大進出口企業、單位積極開展主動披露，切實享受到該制度帶來的政策紅利。

問題九：新海關稽查條例及其實施辦法的亮點基本都是在減輕企業成本和負擔方面做出了修改，那麼企業在海關稽查過程中，應如何配合海關工作呢？

接受並配合海關稽查是進出口企業、單位的法定義務。根據新海關稽查條例及其實施辦法規定，被稽查人應承擔如下義務：一是依法接受海關稽查，如實反映情況，提供賬簿、單證等有關資料。二是依法設置、編制會計資料，真實、準確、完整地記錄和反映進出口業務的有關情況，並按照規定期限保管有關資料。三是配合海關工作，並提供必要的工作條件和協助。需要特別強調的是，如果被稽查人不配合海關稽查工作，海關有權予以行政處罰，此次新海關稽查條例及其實施辦法還加大了相關的處罰力度。

問題十：新海關稽查條例及其實施辦法已分別於10月1日和11月1日實施，為了保障這兩個制度的順利實施，海關總署採取了哪些應對措施？

新海關稽查條例及其實施辦法的實施將對廣大進出口企業帶來較大影響，關係企業切實利益。為了保障順利實施，海關總署從三個方面採取措施：一是制定配套制度，促進新海關稽查條例及其實施辦法落地生根。隨著海關稽查條例及其實施辦法的實施，海關以適應上位法規定為基本思路，堅持執法為民、公正公平原則，一攬子修訂完善稽查配套制度，目前正在修訂《海關稽查操作規程》，進一步細化新海關稽查條例及其實施辦法的相關規定，明確稽查工作的程序和要求，以使新制度得到全面、準確的落實。二是開展規範解讀，提高執法統一性。海關總署已經多次組織海關系統內外的專家對新海關稽查條例修訂內容進行專業、規範解讀。在此基礎上，今年將組織一線稽查執法人員開展專業培訓，實現業務培訓全覆蓋，還將開展大規模的崗位練兵，推行稽查執法資格考試和持證上崗，促進海關稽查人員熟練掌握新規定、新要求，提高執法能力。三是開展對外宣傳，增強社會認知度。新海關稽查條例及其實施辦法出臺後，海關多次通過電視臺、報刊、微信、微博以及製作宣傳畫、組織召開企業座談會等方式，對條例的相關內容進行廣泛宣傳，使廣大進出口企業及時掌握了解新法規、新內容，提高守法意識，推動企業健康、穩定發展。

問題十一：稽查權是海關的重要執法權，能否結合新海關稽查條例及其實施辦法的修訂，海關在規範稽查行政裁量權方面做了哪些努力？

行政裁量權對彌補法律法規的局限性，保證海關全面高效履職，維護個案公平正義具有重要作用。但如不加以合理規制，容易被濫用，使國家利益和行政相對人的合法權益受到損害。為此，近幾年來海關總署積極採取措施大力規制執法領域的行政裁量權，主要包括：依法制定裁量基準，針對重點執法領域的行政裁量權制定規制措施，加強對行政裁量權行使的監督檢查等。

新海關稽查條例及其實施辦法將規制行政裁量權作為一項立法重要考量因素，如：對原海關稽查條例徑行稽查的“特殊情形”作出細化規定（在被稽查人有重大違法嫌疑，其賬簿、單證等有關資料以及進出口貨物可能被轉移、隱匿、毀棄等緊急情況下）；對海關行使查詢存款賬戶，查封、扣押等重大稽查職權的審批層級進行明確（直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長）。