國家海洋局副局長解讀《北極考察活動
行政許可管理規定》

氣候變化會引起自然環境變化，進而影響社會和經濟的發展。在全球氣候變化中，北極氣候變化最為明顯。基於此，近年來，越來越多的國家加入了對北極環境變化特別是海冰變化的研究。為規範我國北極考察活動的行政許可，促進北極考察活動有序開展，國家海洋局近日印發《北極考察活動行政許可管理規定》，記者就此採訪了國家海洋局黨組成員、副局長林山青。

記者：請介紹一下北極考察對我國的意義和重要性。

林山青：由於北極獨特的自然條件和地理位置，尤其是近年來，北極溫度快速上升帶來的一系列環境變化，對全球氣候變化和經濟發展産生重要影響。可以説，北極關乎人類社會的未來發展。

我國是北半球國家，也是北極的近鄰，非常需要了解北極快速變化對我國氣候與環境變化、工農業生産和減災防災等帶來的重要影響，從而採取有效的應對措施，保障國家安全和經濟可持續發展。這是我國開展北極科學考察的重要內容。

我國是北極《斯匹次卑爾根群島條約》的締約國，也是北極理事會的觀察員國，願與國際社會一道，加強考察合作，提高對北極的認知，保護好北極的脆弱生態，為北極全球治理提供更多的公共産品，承擔負責任大國的責任。

記者：此次出臺《許可管理規定》目的是什麼？

林山青：北極地理位置特殊，生態系統脆弱，國際社會越來越重視保護北極環境。北極理事會近期通過了《加強北極國際科學合作協定》，北極8國將進一步加強北極事務的合作。我國是北極理事會觀察員國，開展北極活動、參與北極事務日益頻繁。作為負責任大國，我國有必要在法制層面加強建設，保護北極環境，維護我國權益，促進國際合作。

根據國務院賦予的職能，國家海洋局負責組織履行《聯合國海洋法公約》《南極條約》等國際海洋公約、條約和協定，承擔極地、公海和國際海底相關事務。根據國務院第412號令，國家海洋局負責南、北極考察活動的審批。為維護我國北極考察活動秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，加強對北極考察活動許可的管理和實施，切實保護北極脆弱的生態環境系統。本著面向社會和公開、公正、公平的原則，我們系統梳理了國內外有關規定，研究分析各類情況，廣泛組織調研論證，向社會公開徵求意見，依據《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國行政許可法》《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》等規定，參照《聯合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約，最終形成了《北極考察活動行政許可管理規定》，目前該規定已經施行。

中國是北極的利益攸關方，出臺《許可管理規定》，體現了中國加強自身北極考察活動管理，提升考察質量，避免重復無序、造成浪費行為的目的；也體現了中國尊重北極周邊國家主權、管轄權，保護北極生態環境的良好願望，為進一步開展北極國際合作打下基礎。

中國在北極考察中本著“創新、協調、綠色、開放、共享” 的五大理念，相信《許可管理規定》的出臺，能更進一步促進中國北極考察活動健康發展，促進北極國際合作。

記者：請介紹一下我國的北極考察活動開展情況。

林山青：目前，我國已在挪威斯瓦爾巴島建立了黃河站，開展了13個年度的考察。雪龍船完成了7次北冰洋綜合科學考察，第8次北冰洋考察正在執行中，並在前不久成功穿越了北極中央航道和北極西北航道。連同第5次北極考察穿越東北航道，這些活動不僅為我國了解北極氣候變化獲取了大量第一手資料，也為我國探索和利用北極航道、參與北極經濟可持續發展打下了基礎。在科學考察方面，我國在黃河站主要開展了空間物理、冰川、生態環境變化監測工作，在北冰洋主要開展了海洋環流、海冰和生態系統變化監測和海洋地質、地球物理調查。目前考察總人次為1388人次，參加考察的單位包括教育部、國土資源部、中科院、中國氣象局和國家海洋局等系統的高校和科研院所。

近年來，隨著北極區域的不斷開放，我國的北極考察活動逐漸出現了新的主體和形式。由於北極自然環境的特殊性和北極海域管轄的敏感性，以及國內個別單位對北極沿岸國家法律法規的不了解，其自行組織開展的北極考察活動引起爭議，造成國際影響和資源浪費，亟須加強對考察活動的管理。

一是加強制度建設，厘清責任義務。國家組織的北極考察活動是有著嚴格的管理程序和要求的，但這主要是作為主管部門的內部規定，而對社會沒有一個明確的要求。隨著北極考察需求的不斷增強和北極考察組織的多元化，社會參與程度不斷提高，這一狀況不利於我國北極考察活動的總體發展。因而需要國家依法出臺相關管理制度，明確相關程序和有關責任與義務，維護北極考察活動的正常秩序。

二是加強綜合管理，優化資源配置。北極考察具有成本高、風險大、技術裝備要求高等特點。以往北極考察主體僅有國家海洋局組織的國家北極考察隊，對於考察資源可以有效進行統一調配，確保資源合理配置和使用。但隨著北極考察主體的增加，需要不斷提高和完善北極考察的管理模式，以實現對整個北極考察資源的優化配置，避免重復建設和資源浪費。因此，亟須通過統一的規範對北極考察資源進行統籌管理，進一步促進我國北極事業有序發展。

三是實施監管，維護活動秩序。當前北極考察活動的形式呈多樣化發展趨勢，除了科學考察，還出現探險、旅遊、文化、科普等多種形式的活動，活動人員數量大，構成也比較複雜。原有管理方式只針對國家科考隊，導致這些活動缺乏監管，一方面可能影響有關區域的正常科考活動秩序，另一方面也對北極環境構成威脅，其産生的負面影響甚至會對國家形象造成損害。

四是嚴格審核，保障活動安全。開展北極考察對於安全保障和應急救援條件要求較高。在缺乏統一規範的情況下，國家考察隊以外的考察活動無需經過審核即可組織開展，無法確保其具備相應的安全保障條件和應急預案，因此難以保障考察人員、財産等的安全，再加上北極地區救援條件有限，一旦發生安全事故，可能造成重大損失。

出臺這一規定，體現了我國參與北極國際治理和打造人類命運共同體的良好意願，將自身公民的北極活動主動管理起來，也是我國主動承擔大國責任的體現。

記者：《許可管理規定》在北極國際治理中有什麼影響？

林山青：《許可管理規定》本身是一部規範性文件，就其適用範圍而言，有行使“域外治權”之處，但《許可管理規定》在適用範圍上明確是“屬人管轄”，即只對我國公民、法人和組織有效，符合國際法和立法原理。類似的規範，在國內外法律規章制度中比比皆是，例如涉外旅遊相關法律制度對於遊客在境外行為的規範等。

此外，《許可管理規定》僅是對於考察活動加以規範，不影響北極國家對於其管轄區域的主權、管理權等相關權益，並且明確規定我國北極考察活動涉及到在其他國家管轄範圍內進行的，應當遵守該國的規定。

因此，《許可管理規定》既是我國內部行使管理權的行為，也是我國在北極國際治理和環境保護中的制度建設，有利於促進我國北極考察健康、有序開展，消除國際上尤其是北極國家的誤解，體現我國負責任大國的形象。

記者：《許可管理規定》對我國北極考察活動有哪些主要管理措施？

林山青：《許可管理規定》針對在中華人民共和國境內組織前往北極開展有關北極考察活動進行審批，包括國家統一組織的北極考察活動、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區域的重大考察活動、在北極的公海及其深海海底區域和上空進行的北極考察活動、有關選址及其他對國家組織的北極考察活動産生直接影響的活動，合格者頒發許可證。

其中，對利用國家財政經費組織開展的北極考察活動進行審批，可以有效實現對國家北極考察資源的統籌管理，達到資源優化配置、數據資料共享和高效利用的目的，避免重復建設和資源浪費現象。

對在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區域的重大北極考察活動進行審批，主要是由於我國目前規模化的北極科考主要是根據《斯匹次卑爾根群島條約》，集中于斯瓦爾巴群島的新奧爾松地區，依託黃河站開展。當地政府、管理機構以及我國科考站區都設置了較為細緻的管理規則。因此，有必要對這一區域的重大北極考察活動進行統一管理，在合理安排科研的同時，遵守當地的各項管理規定。

在北極的公海及其深海海底區域和上空進行的北極考察活動也在《許可管理規定》的規制範圍內，這主要也是從國際法治的要求出發。目前北極國家以及國際社會對於北極公共區域的關注度越來越高，相關科考合作規則已經出臺，環保規則也逐步發展，漁業談判正在進行之中。我國對於本國在這些區域開展的考察活動進行規範，恰恰説明了我國是負責任的北極活動大國以及北極治理參與國，也有助於預防違反相關國際法的活動出現。

此外，《許可管理規定》也對我國民間主體組織的北極考察活動對國家科學考察活動的消極影響進行預防和控制。實踐中，有活動者擅自進入北極科考站區，特別是科學研究區，違反當地管理機構的管理規範，觸碰、干擾科研設備，對北極科學考察活動造成不良影響，也需要對其進行規範。

因此，《許可管理規定》重點設置了以下管理制度。

一是許可制度。根據國務院對北極考察活動審批的要求，考慮到我國簽訂的有關國際條約和北極考察活動實際管理需要，為保證活動的安全性、科學性、可行性、規劃性和環保性，《許可管理規定》針對國家統一組織的北極考察活動、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區域的重大考察活動、在北極的公海及其深海海底區域和上空進行的北極考察活動、有關選址及其他對國家組織的北極考察活動産生直接影響的活動進行審批，合格者頒發許可證。

二是環評制度。北極環境對全球氣候變化具有重要影響，關係到全人類的生存發展，因此對北極環境的保護成為北極考察活動的重要方面，也是國際社會關注的焦點之一。在此要求下，《許可管理規定》要求對活動可能産生的環境影響進行預先評估。

三是監督制度。依據《行政許可法》有關監督檢查的規定，《許可管理規定》也設置了監督制度，對許可行為進行內部監督，對考察活動進行現場監督。對未取得行政許可開展《許可管理規定》所列考察活動的，國家海洋局可不予批准其再次開展北極考察活動；情節嚴重的，通報有關部門進行行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。如果申請者隱瞞情況或虛報材料，國家海洋局將不予受理或不予行政許可，並給予警告。（記者 趙寧）